陳櫻琴／前公平交易委員會委員、中原大學財經法律學系副教授
歐洲議會與理事會於2024年10月23日共同通過《平台工作指令》（Directive (EU) 2024/2831，Platform Work Directive），並要求歐盟27個會員國須於2026年12月2日前完成國內法轉化；我國立法院則於2026年1月6日三讀通過《外送員權益保障及外送平臺管理法》（下稱外送專法），同年7月21日正式施行。兩條立法軌道時間相近，惟其制度設計選擇截然不同。本文之關懷，並非就兩部勞權立法本身比較其優劣，而是指出一條較少受到關注、但對本案至關鍵之連動關係：勞動權益之保障效力，於我國所採之路徑下，於結構面繫於市場仍存有真正競爭。本案於公平會審查中之 Grab 收購 foodpanda 案，即係此一結構性命題之關鍵試煉。
一、兩種勞權路徑之核心差異
歐盟所採者，係「身分認定」之鐵腕作法。依《平台工作指令》第5條，凡事實顯示平台對勞工存在實質之指揮、監督、控制或任務分派，法律即推定雙方為僱傭關係，平台須負舉證責任始得推翻；推定一旦成立，該會員國勞動法之最低工資、工作時間、勞健保、特休、病假與失業救濟等既有保障體系，即全面套用於平台勞工。
我國則採「行政管制」之保底樓地板路徑。外送員之承攬身分不予變動，惟由政府直接立法明定報酬與契約條件之最低標準（每單保底新臺幣45元、時薪倍數、疊單單單計價、停權舉證、強制保險與定型化契約等）。兩種路徑之核心差異在於：歐盟以「身分歸位」為支點，將勞動法既有保障體系全面套用；我國則以「行政管制」為支點，於不變動身分之前提下，由國家代為設定條件下限。
二、保底樓地板之前提：市場上仍存有真正競爭者
此一比較表面上係勞動法之領域選擇，惟其制度成本之分布、保護效力之穩定性，皆與市場結構深切連動。歐盟「身分認定」路徑一旦推定僱傭關係成立，勞工權益即內建於勞動契約之中，其保護效力與市場結構之集中度脫鉤；我國「行政管制」所建立之保底樓地板，則必須仰賴市場上仍存有複數平台、外送員與店家於不同平台間具備「離開與選擇」之能力，始能對抗平台片面變更條件之風險。
此一前提，於競爭法上即為「市場仍存有真正獨立競爭者」之結構底線。倘平台市場高度集中、形成單一支配者，外送專法所明文之保底機制，於執行層面將面臨三項結構性挑戰。其一，平台對訂單分派、區域劃分、評等系統之自主裁量空間仍在，主管機關之事後審查實難於每一案件中發揮實效；其二，平台得透過調漲消費者運費、加收店家服務費、調整補貼節奏等手段，將保底所增加之成本完整轉嫁，外送員雖獲帳面保底，市場端之總成本卻同等承擔；其三，倘市場僅存兩家品牌而雙方背後屬於同一利益圈內之關係企業，所謂「替代選擇」即為形式上之選項而無實質競爭內涵，亦即競爭法上俗稱之「假性競爭」結構。
三、競爭法層面之核心觀察：本案是否仍能保有兩個真正獨立競爭者
上開結構性問題並非抽象推演。於我國正在審理之 Grab 收購 foodpanda 案中，即具現實之政策意涵。本案表面係競爭法之結合審查議題，惟其結論對於外送專法能否實效運作，亦具高度連動關係。倘公平會放行本案，foodpanda 將為 Grab 所取代，台灣外送市場由 Uber Eats 與 Grab 形成新雙寡頭；惟 Uber 同時為 Uber Eats 之直接母公司與 Grab 之單一最大法人股東（其於 Grab 之持股約於13.55%至13.71%之區間，其執行長 Dara Khosrowshahi 並兼任 Grab 董事至今），加以 Grab 向美國證券交易委員會申報之 IPO 公開說明書所揭露之 Uber-Grab 非競爭協議，此一新雙寡頭結構是否仍具有真正之競爭內涵，於競爭法上實有重大疑義。
就此須先理解一項概念：競爭法上「控制」或「決定性影響力」之認定，本不以直接持股過半為限。歐盟結合規則（EUMR, Council Regulation 139/2004）第3條第2項即明定，「控制」係指對於事業之經營行為得藉由權利、契約或其他任何方式產生決定性影響之能力，其形式不限於股權過半，亦得透過契約安排、董事席次、表決權委託或其他結構性連結而形成。本案 Uber 對 Grab 之少數股權雖約於13.55%至13.71%之區間，惟其加以執行長之董事席次與 SEC 揭露之非競爭協議，再結合 Uber 於 foodpanda 母公司 Delivery Hero 持續累積之股權部位並列觀之，其對台灣外送平台市場之決定性影響風險，已明顯逾越被動投資之合理推定範圍。
其次須援引者，為歐盟普通法院於 Airtours v Commission（T-342/99, 2002）一案中所確立之「集體支配地位」三要件：市場結構足夠透明、存在抑制偏離合作之機制、現有及潛在競爭者與消費者皆無對抗能力。我國外送市場現由 Uber Eats（Uber 之直接子公司）與 foodpanda（Delivery Hero 之子公司）構成雙寡頭結構；2024年公平會駁回 Uber Eats 收購 foodpanda 案，亦係立基於避免兩家平台間競爭關係之消滅。倘本案放行，foodpanda 將為 Grab 所取代；而 Uber 同為 Uber Eats 之母公司與 Grab 之最大外部股東，所謂「新雙寡頭」恐難具備實質競爭之內涵。此即競爭法上俗稱之「假性競爭」結構：市場表面上仍有兩個品牌，實質上卻已落入同一利益圈內。
回應上開結構性風險，現行公平交易法之既有授權實已甚為完備。個人於公平交易委員會任職委員期間之觀察，第13條第1項所揭示之「整體經濟利益與限制競爭不利益之衡量原則」，本即提供主管機關充分之審酌空間。公平會於2024年12月25日第1732次委員會議駁回 Uber Eats 收購 foodpanda 案之決議書中，更已明示：「申報人提出之承諾事項屬於短期暫時性的行為面矯正措施，難以重建、維持結合前的競爭狀態，與修復結合所造成之競爭傷害無關。」此一立場與公平交易委員會民國99年度委託研究計畫《結合矯正措施之研究》（主持人陳志民教授等）之研究結論一致：主管機關於數位平台案件中，宜傾向使用結構面而非行為面之救濟工具。
歐盟之執法先例，已為結構性救濟之可行性提供示範。歐盟執委會於2025年8月11日所作之 M.11936 號決定（Naspers / Just Eat Takeaway，Prosus 為 Naspers 之投資載體），認定 Naspers 同時持有競爭者 Delivery Hero 27.4%之股權結構，將對歐洲外送平台市場之有效競爭產生顯著限制；故依 EUMR 第8條第2項，要求 Naspers 於12個月內將其於 Delivery Hero 之持股大幅減少至「指定之極低水位」以下，並由執委會指定之獨立受託人全程監督。更為近期者，歐盟執委會於2025年6月2日所作之 AT.40795 號決定（Food Delivery Services），就 Delivery Hero 與 Glovo 自2018年7月至2022年7月期間所為之no-poach 協議、敏感商業資訊交換與地理市場分配等聯合行為，課處共計3億2,900萬歐元罰鍰，並為歐盟首件勞動市場 cartel 案。兩案之共同啟示為：少數股權、董事連結、不競爭協議與資訊交換管道，皆可能成為競爭限制之通道；主管機關應對該等結構性連結予以實質審查，並以結構面救濟（如強制減持、出售特定業務）為優先工具。
回到我國本案，公平會之核心問題並不在於現行法是否充分（公平交易法第11條、第13條第1項、第13條第2項、第39條，以及《對於結合申報案件之處理原則》第十四點所明列之結構面措施，已甚為完備），而在於是否願將「結合後台灣外送平台市場是否仍能保有兩個真正獨立競爭者」此一結構性問題列為審查之主要訴求。所謂「真正獨立競爭者」，並非僅為形式上不同法人，而應與 Uber、Grab、Delivery Hero 及其關係企業不存在重大股權、董事席次、表決權委託、融資安排、不競爭協議、資料共享或其他足以削弱獨立競爭誘因之關係。
結語：兩部立法之保護效力，於結構面共生
我國所選擇之路徑，係一條較為輕巧、亦較依賴市場結構支撐之路徑。此一選擇之風險，於 Grab 收購 foodpanda 案之審查結果尚未明朗之此刻，更為清晰可見：個人謹保留對個案結論之具體評論，惟就規範性層面而言，本案之核心問題實已甚為清楚：若公平會於本案能將「結合後台灣外送平台市場是否仍能保有兩個真正獨立競爭者」列為主要審查訴求，外送專法之保底樓地板即將於健全市場結構之上落地生根；若此一結構性問題於本案中未獲妥適處置，外送專法縱使文字完備，於7月31日之後亦難真正發揮其應有之效力。
此一抉擇，不僅關係競爭法之制度威信，亦同時關係外送專法所欲守護之外送員、店家與消費者，能否於數位平台時代享有真正之保障。勞動法與競爭法於此處交會：勞動法所保護者，係個別勞動契約之最低條件；競爭法所保護者，則係該等契約得以發生之市場結構底線。兩者於數位平台時代，已不再屬於可截然劃分之兩個領域。
★《鏡報》徵文／《鏡報》歡迎各界投書，來文請寄至：editor@mirrordaily.news，並請附上真實姓名（使用筆名請另外註明），職稱與聯絡電話。來文48小時內若未收到刊登通知，請另投他處。回到原文
更多鏡報報導
蔡明芳專欄：外送專法讓服務價值被看見 而非增加成本
對抗Uber巨獸 foodpanda必須掌握在獨立且具競爭力的第三人身上
Grab 偷跑只是冰山一角 公平會被當成空氣