蔡尚謙／律師、公督盟法案評鑑委員
三年前，基泰大直建案施工造成鄰房傾斜、下陷，25戶受災家庭的生活就此改變。如今，重建仍未完成，租金補貼爭議持續，施工製造圖又傳出隨緊急灌漿遭掩埋的說法，令人匪夷所思。
臺北市政府解釋，事故當晚為避免災害擴大，必須緊急回填，留置工務所的施工圖說因此無法取出，並強調中央法規未要求施工製造圖送交建管機關備查。救災涉及迫切的公共安全，不能僅憑圖說遭埋便推定有人蓄意滅證。然而，圖說不必送交備查，是否代表業者可以沒有備份？主管機關是否曾依法掌握施工安全資訊？當重要證據難以取得，受災者又應承擔多少訴訟上的不利益？這些問題都不能隨著灌漿工程完成而被掩埋。特別是在高度數位化的現代，圖紙遭埋的說法，人民自有公評。
《營造業法》第26條要求營造業者依工程圖樣及說明書製作施工製造圖與施工計畫書。內政部國土管理署近日也指出，地方主管機關平日應督導業者落實副本保管。施工製造圖是否須事前送交政府備查，與業者是否依法製作、保存，以及主管機關是否履行監督義務，原本就是不同的法律問題。即使法律沒有要求業者將全部圖說送交政府，也不意味著主管機關可以對施工安全資訊完全置身事外。現場紙本遭掩埋，電子檔、核章紀錄、施工變更資料及其他副本是否存在？建商、營造廠、建築師與專業技師是否曾持有？主管機關事故後何時要求提出，又曾採取哪些調查措施？這些問題都應有具體的行政紀錄可以追查，不能只用「依法無須備查」作為回答。值得追究的是，事故發生之前，政府究竟掌握多少足以辨識危險的資訊？
根據監察院2024年「基泰大直建案開挖坍塌損鄰案」（113內調0034）調查報告，針對臺北市政府施工監督、損鄰處理制度及行政責任進行調查。內容指出，臺北市政府未落實《營造業法》第26條相關監督，無法據以施工勘驗，也無法於事故後提供必要卷證；市府2022年修正損鄰處理規則，取消建管機關派員會同勘查的要求，改由建方與監造方辦理，形成球員兼裁判的制度缺陷。當政府減少獨立查核，將危險判斷更大程度交給可能存在利益衝突的受監督者，便可能逐漸失去及時辨識風險的能力。行政機關不能一方面弱化取得資訊的制度，另一方面又以未曾知悉危險作為免責理由。國家當然不可能預見所有工程事故，也不必取代專業技師的每一項判斷；但當鄰房損害、監測異常等具體警訊出現時，主管機關是否依法勘驗、要求改善，必要時命令停工，就應受到嚴格檢驗。政府可以委託專業，卻不能因此外包依法應負的監督責任。
臺北市政府進一步表示，建照核准圖說、結構計算書等資料已提供檢調與專業鑑定機構，足以認定事故原因，無須依賴遭掩埋的施工製造圖。這項說明有其重要性，因為施工製造圖並非唯一證據，法院也不能因為某項資料無法取得，就忽略其他鑑定與工程紀錄。然而，事故後能夠判定坍塌原因，與事故前行政機關是否善盡監督義務，畢竟具有不同的證明目的。前者關注工程為何失敗，後者還須回答哪些危險警訊曾經出現、何時傳達主管機關、依法應採取何種措施，以及及時處理能否避免或減輕損害。即使建商及施工人員已受刑事追訴，也不當然排除行政機關可能另負國家賠償責任。
施工圖說難以取得，更牽涉民事訴訟中的舉證公平問題。建築工程高度專業化，施工製造圖、工程日誌、地下開挖紀錄、監測數據及施工變更資料，通常掌握在建商、承造人與監造人手中。受災戶即使親眼看見牆壁龜裂、地面下陷，也難以自行證明地下開挖、支撐設計及施工缺失之間的技術因果關係。如果重要證據無法取得，卻仍要求受災戶完整證明施工過程的每一項錯誤及因果關係，便可能使資訊最弱勢的一方承擔最大的訴訟風險。
《民事訴訟法》第277條雖以主張有利事實者負舉證責任為原則，不過也設定但書，容許在依情形顯失公平時作例外處理；第282條允許法院依已明瞭的間接事實推認待證事實。監測異常、鄰房受損時序、開挖階段及專業鑑定，都可能共同形成證明基礎。法院應具體審查資料由誰掌握、受災戶有無合理取得可能，以及是否需要調整特定待證事實的舉證責任，而非機械地要求受災者承擔全部證明困難。
至於《民事訴訟法》第282條之1所規定的證明妨礙，則有更嚴格的要件：必須是訴訟當事人為妨礙他造使用，故意使證據滅失、隱匿或難以使用，法院才得審酌認定他造相關主張為真實。然而，未達故意證明妨礙的門檻，不代表法院就應忽略證據掌握不對等。透過命提出文書、證據保全、間接事實推認及必要的舉證責任調整，仍可能使受災戶獲得實質公平的訴訟機會。法律既要求受災者提出證據，也應提供合理取得及使用證據的程序保障，不能讓資料失落的風險毫無區別地轉嫁給受災者。
民事損害賠償與國家賠償，是不同的請求權。即使已對建商提告，也不能因此認定對市府的國賠時效當然受到保全。《國家賠償法》第8條設有2年主觀時效及5年客觀時效，依施行細則，主觀時效還須判斷受災者何時知悉損害及國賠責任原因事實。事故發生於2023年9月7日，部分請求權可能早已面臨時效抗辯。倘若受災戶因相信政府會持續協助而長期等待，最後卻被告知請求已逾時效，便可能在原有財產損害之外，再承受法律救濟落空的風險。
尤須指出，臺北市政府法規委員會早在2004年便曾針對國賠協議程序與時效衝突發函指出：「若人民在2年時效內提出國賠請求，因市府處理費時，導致程序終結時已逾2年，而人民於程序終結後6個月內起訴，市府及所屬機關均不宜主張時效抗辯。」這份函釋不會自動延長法定時效，也不能直接保障尚未正式請求的住戶，但它顯示市府早已認識到，人民可能因信賴行政協議程序而延誤起訴。既然如此，市府就應說明基泰受災戶是否曾獲得充分的國賠時效告知，並確認相關機關是否依循既有處理原則。
依《國家賠償法》第10條、第11條，請求權人應先以書面向賠償義務機關請求；機關拒絕賠償、請求後30日未開始協議，或開始協議後60日仍未成立，便有依法起訴的途徑。但書面請求也不代表時效永久停止，仍須注意《民法》第129條、第130條關於時效中斷及6個月內起訴的規定，不能將行政協調誤認為無期限的權利保全。
這也使市府當年籌組律師團的法律協助範圍，存在調查釐清的問題。政府協助受災戶對建商聲請假扣押，確有實際意義，也應予以肯定；然而，當市府本身可能因施工監督缺失成為國賠義務機關，受災戶是否曾獲得充分、獨立的法律意見，評估對市府請求國賠的可能性？市府提供律師協助，並不當然表示律師欠缺獨立性，更不能在沒有證據的情況下指控存在利益衝突，但法律協助的委任範圍、經費來源、專業獨立保障，以及是否涵蓋對政府自身責任的評估，都應有清楚的制度安排。重大公共事故的法律協助若只集中於向建商求償，卻未使受災戶充分理解可能存在的國賠請求權與時效風險，政府就有必要說明是否另提供獨立諮詢管道，避免人民在資訊不對等的協商中錯失救濟機會。
更有甚者，臺北市政府政風處在2024年4月公布的《基泰大直施工損鄰案調查報告》中，就曾指出建管處人員在建照審核、施工管理及損鄰申訴處理過程涉及行政疏失。報告更揭露，工程監測數據自2023年2月24日起，多次達到警戒值或行動值，期間又有3次重訂初值，未充分說明原因。三大技師公會嘗試回復累積數據後，發現總沉陷量約達行動值的6倍。報告指出，施工單位在事故前仍有停工、尋求專業協助及採取補強措施的機會，卻未及時處理。這些具體事實顯示，災害發生之前並非全無警訊，問題在於監測、通報、專業判斷及行政監督的多重防線，為何未能發揮作用？
邏輯上來說，政風處既已透過調查取得監測報告、工程文件、行政卷宗與相關人員訪談，這些足以協助釐清事故原因及監督責任的資料，理應早已「行政一體」地完整提供受災戶，供其評估對建商及市府的法律請求，那麼，政府是否曾說明國家賠償與一般民事求償的差異，以及各自的請求時效，此皆有待受災民眾進一步查核。行政調查固然不能取代法院對國賠要件的判斷，但當市府自己的調查已指出行政疏失，便更有必要提供受災者獨立法律諮詢及必要卷證。不能讓政府內部已經掌握的資訊，到了法庭卻仍成為受災者難以跨越的舉證障礙。
苗博雅議員在當年事故發生後，曾質疑基泰董事長辭職是否只是公關防火牆，並警告不能讓建商藉災後都市更新取得不當利益；近日也持續追問租金補貼及市府與建商的安置協商，目的在於要求市府拿出態度來，更加積極協助受災戶，值得肯定，而市府自身承認的行政疏失，更須有效監督、持續釐清究責。
人民可能因一場公共災害流離失所，但不應再因等待協調而失去請求權的時間效力，或因重要證據難以取得而失去實質救濟的機會。政府可以持續協調，卻不能讓協調成為權利流失的陷阱；當家園已經倒塌，法律制度至少應確保，人民不必再經歷一次救濟權利的崩壞。
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