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【封面故事】朝野續戰花東三法電業法 國會修法骨牌效應掀烽火
發佈時間2024.05.28 05:58 臺北時間
更新時間2024.05.28 05:59 臺北時間
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立院審查藍白兩黨推出的國會職權改革法案，遭綠營質疑擴權，朝野對立加劇、街頭運動再起，成未來4年烽火國會的第1張骨牌！本刊掌握，綠營針對修法已備好覆議、釋憲、暫時處分等後續攻防劇本，並拉長戰線鎖定藍營所提涉及違憲濫權的花東三法、《電業法》修法草案，以此召喚、結盟公民社會作為翻轉國會劣勢的後盾，藍營則強化輿論空戰論述，另也提防綠營藉煽動群眾上街，影響2年後的地方選舉。
「沒有討論，不是民主！」總統賴清德甫就職，朝野就因國會職權修法爭議爆發多次激烈對峙衝突。反對藍白陣營強推法案，怒批擴權違憲，民間團體瞄準立法院院會進度，已接連數次舉辦抗議集會，5月24日人潮再攀高峰，主辦方當晚估上街群眾已達十萬人，有人以緊鄰立院的青島東路並取其相似字形替運動命名「青鳥行動」，施壓議場內占國會多數的藍白陣營，退回相關爭議法案重審。
烽火國會 將成新常態
520以來，朝野對抗戰場從國會延伸至街頭，綠批藍白擴權、違憲亂政，藍則轟綠昨是今非、不願改革，多名資深國會幕僚接受本刊採訪直言，朝野若持續加劇對立，立院未來4年恐成烽火國會，從修法延伸出的國會攻防、釋憲法律戰，乃至於街頭抗爭，勢將成為朝野一個個對抗的戰場，可能成為賴執政下的新常態。
立院職權修法是掀起國會烽火的第一張骨牌。本刊掌握，面對席次劣勢，綠營已沙盤推演國會改革法案三讀後，由政院提覆議，另聲請暫時處分、釋憲，甚至未來發動公投等可能性，盼以時間換取空間，透過法律程序阻止或拖延惡法生效日期，另也拉長戰線，盤點藍白所提涉違憲、濫權的其他法案，鎖定花東三法、《電業法》修法為下波攻防焦點，因綠營國會要過半僅差六席，基層已喊出罷免立委翻轉國會席次現狀。
至於藍營，本刊掌握，國民黨中央近日在社群平台發動「我不在青島東」串聯行動，獲不少民眾轉載，黨主席朱立倫更下令全面強化空戰論述，要求新媒體部門在3天內架設「國會改革真相揭露平台」上線，並要藍營民代廣為分享，讓民眾了解法案內容及推動過程，另主導修法之一的國民黨不分區立委、立法院司法及法制召委吳宗憲，也針對接下來民進黨預計發動的國會改革案釋憲沙盤推演。民眾黨則指綠營自我打臉過去主張，已成立國會改革澄清專區及懶人包放上雲端還原真相。
本刊調查，綠營高層及黨團已做出最壞打算，國會職權修法三讀後，行政院可提起覆議，另向憲法法庭提起釋憲，並同步聲請暫時處分、由大法官裁定有違憲之虞的法律半年內暫不實施。
依《憲法》增修條文，三讀的法律案送總統及行政院，總統應於收到後十日內公布，政院如認窒礙難行，得經總統核可，在送達政院10日內，移請立院覆議並在15日內作成決議，若1/2以上立委決議維持原案，行政院長應接受。換言之，若政院提覆議，可讓法案生效日再往後拖延近一個月，但對於政院是否提覆議，因牽涉行政、立法兩院的院際權責，高層仍未最後拍板。
攻防重心 轉憲法法庭
本刊掌握，綠營內部的考量在於，此次主要修的是《立法院職權行使法》，基於院際權責，行政機關是否適合對規範立院及立委職權的法案提覆議？但黨內有更多人認為，該法涉及官員反質詢、出席聽證等行為，若認窒礙難行，政院提覆議有其正當性，另總統公布法律須經行政院長副署，若未提覆議，形同府院對該法背書，恐與綠營立場矛盾。
熟知議事的綠營人士說，面對藍白國會優勢，政院提覆議僅是拖延戰術的一種，幾乎難逃遭封殺命運，未來攻防重心將擺在憲法法庭，即法案生效後，由立委總額1/4以上（至少29名立委）向憲法法庭聲請違憲審查，另同步聲請暫時處分，由大法官裁定有違憲之虞的法律半年內暫不實施。根據《憲法訴訟法》，大法官若認定憲法所保障的權利或公益有遭受難以回復的重大損害，且有急迫必要性，而無其他手段可避免時，就可裁定暫時處分。
例如，內政部2005年原定同年7月起須按捺指紋才能換發身分證，當時由民進黨團提請釋憲，主張《戶籍法》相關規定違憲，大法官先裁定暫時處分（釋字599），後來並作出603號釋字宣告違憲。巧的是，當年聲請釋憲的提案人就是時任黨團幹事長的賴清德，時任立委的前總統蔡英文也是連署人之一，現任行政院長卓榮泰則是扁政府的政院發言人。
綠營鎖定 藍違憲法案
不過，曾任檢察官的藍委吳宗憲認為，按捺指紋案跟人民有重大關係須馬上停止，符合急迫性，但國會改革法案是立法權對行政權的監督，狀況完全不一樣，相信大法官會中立裁定。「反黑箱、護民主我也同意，但跟國會改革有什麼關係？」他並說，無論委員會、公聽會、專報等過程綠委都有參與，但發言卻從未針對法條本身進行討論，最後院會表決時，對三黨一致共識的條文也投下反對，顯示執政黨就是不想受監督，未來將強化藍營論述，讓全民了解法案審查過程完全沒有黑箱。
除國會職權修法爭議，綠營也鎖定藍營所提涉及違憲的其他法案，作為控訴藍白陣營濫權的戰場，以擴大民意支持，包括由國民黨團總召傅崐萁領銜提出的花東三法，即環島高速鐵路建設特別條例草案（環島高鐵）、花東快速公路建設特別條例草案（花東快）、國道六號東延花蓮建設特別條例草案（國六東延），以及同樣由國民黨團提出的《電業法》修正草案，主張電價審議委員會有任何決議都須送立院同意，上述法案皆已逕付二讀，綠營憂心，這些涉及國會濫權、違憲的法案，藍白未來隨時都可能循此次國會改革案模式直接要求在院會表決，以優勢席次三讀闖關。
賴陷劣勢 面臨3少數
「藍白無疑是要讓立院變成『表決院』，目的是規避討論跟監督！」一名綠營要角說，《憲法》規定，立院對政院所提預算案，不得為增加支出之提議，大法官釋字第264號、第391號都曾作解釋，花東三法將花東相關建設以特別預算方式入法並明訂完成時限，已明確違憲；至於《電業法》草案，同樣有侵犯行政權的違憲之虞，「若藍白繼續霸道強推，未來我們將結盟公民社會持續施壓！」當這些濫權法案一一攤在人民眼前，就能凸顯藍白濫權的行徑，有助綠營召喚民意制衡藍白的壓力及底氣。
「不是只要贏表決，也還要贏民意！」藍營黨務人士則分析，賴清德現階段面臨「3少數」壓力，包括總統得票未過半、國會非多數黨、地方執政少數，最快能擺脫劣勢的第一戰是2年後的地方選舉，這次強烈癱瘓議事、煽動群眾不滿形成大型社會運動，無非想藉此影響年輕人或中間選民的投票行為，國民黨不能輕忽，這次國會改革法案通過非戰爭結束，而是另一個新戰場的開始，須強化社會力一路到2026年。
立院法制局研究！國會調查權合憲有前提 質詢制國家未課責官員反質詢
國會職權修法引爆朝野大戰，本刊取得立院法制局研究報告指出，國會行使調查權有前提，若對違反協助調查義務者處以罰鍰，應以法律明定協助調查對象、要件、處罰標準與救濟程序才合憲，若對私人調查也須有國會職權關聯、與公共利益有關；另部分國家雖對調查、聽證權訂有藐視國會罪，但各國國會對行政部門違反質詢義務「尚未建立相關課責制度」。
國會職權改革修法，藍綠白各有主張，更引爆是否違憲辯論，其中，藍白版的藐視國會修法主張，官員若反質詢、拒答復等，經院會決議可處2萬至20萬元罰鍰。
分析6國 調查權各異
本刊取得立院法制局最新國會研究報告，內容指出，部分國家雖有藐視國會罪，但都針對國會調查、聽證權，至於行政官員如有反質詢或實問虛答等情形，一些採質詢制度的國家，「尚未明文規定課以其法律上責任」，行政官員言行主要透過公報紀錄與錄影轉播等向社會公開，而被追究相應政治責任。
立院法制局掌管立法政策研究、分析、評估及諮詢，該局3月出版《國會改革議題—國會調查權行使權限相關法制研析》，比較英、美、德、法、日、韓六國的國會調查權相關法制，並彙整、分析我國第6至10屆的立委提案。
該研究指出，國會調查權是民主體制中不可或缺的權力，但「應與人權保障及司法獨立及公務員守密義務取得適當之均衡」，各國國會除了對司法行政管理事項納入監督範圍外，基本上對於司法偵查或審判中之案件均避免調查，也不得對法官本身加以審查或批判。
對於調查權的懲罰機制，該研究也整理其他國家作法，例如，英國下議院行使調查權，各選任委員會有權傳喚證人、調閱文件及紀錄，如拒絕出席作證者，得以「藐視國會罪」追訴，如證人作虛偽證言也可能被依偽證罪起訴。德國《調查會法》的強制力則準用《刑事訴訟法》，證人若經合法傳喚而不到時，應負擔因其不到場所產生的費用，並處一萬歐元以下罰鍰，且得命強制拘提。法國的《國會職權行使法》也規定，證人如有拒絕應訊或應訊時拒絕宣誓，可處2年有期徒刑及科7,500歐元罰金，對於拒絕提供非屬不得進行調查事項的文件或資料者亦同。
回到我國《憲法》，因為釋字第585號揭示的國會調查權是「於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段」，立院法制局研究分析各方看法指出，有人認為，處以刑罰制裁有逾越大法官解釋範圍、並違反《刑法》最後手段性之虞。但也有人主張，刑事處罰亦屬可行，所涉基本人權之保障則可參考美國的正當程序及事後司法救濟制度。
該研究結論指出，各黨立場雖各異，但均曾提案修法並肯認調查權是國會改革重要一環，對調查對象或事項，「宜遵守權力分立，並遵循相關法律原則，避免侵害人民基本權利」，賦予調查權一定強制力，有效監督行政部門。