林騰鷂／東海大學法律系退休教授
賴清德總統究竟是中華民國憲法的忠誠守護者，還是可以任意選擇遵守哪些憲法規定的國家元首？立法院三讀通過法律，總統不依憲公布，反而以「總統用牋」通知立法院，這究竟是履行憲法義務，還是藉行政院長不副署，架空國會的立法權？
十一月六日，行政院長卓榮泰決定不副署立法院三讀通過的《老人福利法》第二十二條修正案。賴清德總統隨即以「中華民國總統用牋」致函立法院長韓國瑜，轉述行政院不副署的理由。
堂堂國家元首，面對人民選出國會的正式咨請公布法律，竟然以一紙便箋告知不予公布。這不僅是對立法院憲政地位的不尊重，更令人質疑：憲法第七十二條難道已經形同具文？
一、總統公布法律是憲法義務，不是個人恩賜
憲法第七十二條明定：「立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統應於收到後十日內公布之。」條文使用「應」字，而非「得」字，顯然是對總統課以法律公布義務，而非賦予總統自由決定法律是否生效的權力。
憲法第三十七條雖規定總統公布法律須經行政院長副署，但副署制度原為制衡元首權力、確立行政責任的重要機制，豈能反過來成為行政院長否決國會立法的工具？
尤其憲法增修條文第三條第二項第二款，已明定行政院對法律案認為窒礙難行時，得經總統核可移請立法院覆議；如立法院維持原案，行政院長「應即接受該決議」。
如果覆議失敗後，行政院長還能不副署，總統還能不公布，那麼憲法明定的「應即接受」，究竟還有什麼意義？
二、賴清德早已知道總統不得拒絕公布法律
最令人難以理解的是，賴清德對於總統公布法律的憲法義務，早有明確認識與實際遵循的紀錄。
二○二四年六月二十三日，中央社報導，面對國會職權修法爭議，黨政人士明確指出：總統公布法律是「義務而非權力」，不得以任何政治或法律理由拒絕公布；違憲審查是憲法法庭的職權，總統若認為法律違憲，可以在公布時附帶批示，但不能拒絕公布。
當時更警告，總統不公布法律，將使法律效力陷於不明，造成憲政僵局，破壞權力分立。
隔天六月二十四日，賴清德果然依法公布國會職權修法，並表示將聲請憲法審查。
如今對照二○二五年十二月十五日，卓榮泰首次不副署《財政收支劃分法》，賴清德竟不再公布法律，反而以總統用牋通知立法院。
憲法沒有改變，總統也沒有換人，何以先前明知公布法律是憲法義務，如今卻支持不副署、不公布？這難道不是明知憲法規範，卻選擇相反做法？
三、行政院長不副署，竟成為前所未有的否決制度
二○二五年十二月十五日，卓榮泰對立法院三讀通過、覆議遭否決的《財政收支劃分法》修正案，決定不予副署，創下我國行憲以來行政院長不副署法律案的首例。
賴清德不僅未公布法律，反而以「總統用牋」致函韓國瑜及立法院各黨團，肯定卓榮泰不副署的決定。
此後，不副署更擴及兒少福利、廣電法制等不同領域。八月十七日，卓榮泰不副署《臺灣兒少成長及未來帳戶條例》及《有線廣播電視法》修正案，總統府再度透過箋函通知有關憲政機關。
如今，連涉及長者健保費補助的《老人福利法》修正案，也遭到相同處理。
行政院如果認為國會通過的法律違憲，應當提出具體憲法理由，依法尋求救濟；豈能自行認定違憲，便以不副署使法律無法生效？
否則，豈不是由行政院自行兼任憲法裁判者？
四、總統用牋不是憲法規定的法律公布程序
更令人質疑的是「總統用牋」的使用。
立法院依憲法行使立法權，完成三讀後，正式咨請總統公布法律。總統理應依憲法第七十二條及第三十七條所定程序，完成法律公布。
憲法何曾規定，總統可以收到立法院咨文後，因行政院長不副署，就改以便箋通知立法院，讓法律案不了了之？
便箋可以傳達意見，卻不能取代法律公布；行政院長可以表達違憲疑慮，卻不能任意創造憲法未授予的立法否決權。
更重要的是，憲法上的行政院是向立法院負責，而不是立法院向行政院負責。若行政院長與總統可以共同阻止國會法律生效，國會監督行政的民主制度，豈非本末倒置？
因此，這已經不是一張便箋的文書問題，而是總統是否尊重人民透過選舉所組成的國會，以及是否忠誠履行憲法義務的根本問題。
五、憲法不能因執政者不喜歡國會決議就停止適用
政府主張《老人福利法》修法增加財政負擔、影響代際正義，這些問題當然可以討論；弱勢老人原有醫療保障是否受到影響，也值得檢討。
但政策內容是否妥當，與行政院長能否拒絕副署，是兩個不同的憲法問題。
行政院不能因為認為政策不好，就取得憲法沒有明文賦予的否決權；總統更不能因為支持行政院，就迴避自己應負的法律公布義務。
行政院長由總統任命，總統對其去留負有政治責任。賴清德若認為卓榮泰不副署違背憲法責任，就應要求其依法履職，必要時予以免職，而不是反過來以總統用牋支持這種做法。
中華民國憲法的存在，正是為了防止任何掌權者任意支配國家權力。
總統不能一面宣稱忠於憲法，一面選擇性遵守憲法；不能一面指責國會違憲亂政，一面容許行政權阻擋國會依法通過的法律。
賴清德總統應當正面回答：究竟是憲法第七十二條規範總統，還是總統可以藉行政院長不副署，決定憲法第七十二條何時才有效？
如果賴清德總統可以用一紙便箋取代憲法明定的法律公布程序，那麼受到羞辱的，不只是立法院，更是授權立法院行使立法權的全體人民！
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