從「無盡的邊疆」到國家科學利益主義

吳芳銘／政治經濟觀察員

新近，大西洋兩岸幾乎同時改寫了科研政策的基本規則，釋出政府政策大轉向，也凸顯科學研究自由正讓位於科技主權、政府當起創投角色，走上國家科學利益主義道路。

美國白宮發布《科學：新的黃金時代》（Science: A New Golden Age），重新檢討1945年《科學：無盡的邊疆》（Science, the Endless Frontier）所奠定的戰後科研體制；英國新首相柏南（Andy Burnham）則撤銷成立近三年的科學、創新與技術部 (DSIT)，將科學與創新納入商業、創新、科學與貿易部，人工智慧（AI）政策則上收歸內閣辦公室，並新設列席內閣的AI部長。

英美同時改寫科研規則，科學自由正讓位於科技主權

一方面是美國「重建」科研制度，另一面是英國裁撤獨立科技部門，表面上方向相反，實際上卻指向同向一個歷史轉折：科學不再被視為可以超越國界、任由學者自由生長的公共知識，而是愈來愈被當成國家競爭、產業安全與軍事力量的戰略資產。

這不是單純的組織改革或政策調整，而是彰顯一種「國家科學利益主義」的崛起。美國由國家重新定義科研目的，英國則把科學重新嵌入產業治理；兩者路徑不同，卻都在改寫科學、國家與市場之間的契約。

科學自由的舊契約正在鬆動

二次戰後的1945年，範內瓦·布什（Vannevar Bush）與小拉什·霍爾特（Rush D. Holt Jr.）提出《科學：無盡的邊疆》。當時所建立的制度契約十分清楚，包括一直至今可見的模式，由政府出資，大學從事基礎研究，科學家依專業與好奇心選擇方向，再由企業承接技術進行啇業轉化。

這套模式的核心不是效率，而是信任。政府相信，科學的用途往往無法預先規畫；只要讓足夠多的人自由探索，總會出現改變世界的知識。半導體、網際網路、核磁共振與現代生物技術，多少都受益於這種不要求立即兌現的科研秩序。

但81年過後，如今美國的政策焦慮已和戰後時完全不同。白宮新報告認為，傳統制度日益僵化，審查時間過長，同行評議排斥非共識研究，大學與研究機構又被行政程序綁住。更嚴重的是，美國即使率先發明技術，也未必能把製造、供應鏈和產業收益留在國內。因此，報告主張建立更多快速資助、長期人才支持、成果獎勵、研究投資組合及任務型實驗室，並要求聯邦機構把改革納入2028會計年度研發預算。

新報告也指出，政府的角色正在改變，而且強化涉入程度。政府不再只替科學研究提供條件，更進一步決定國家必須解決什麼問題、該投資哪些人才、何種技術值得集中資源，以及研究成果應如何接上製造與國防。

易言之，「無盡的邊疆」假設知識最終會自然轉化為公共福祉；「新的黃金時代」卻認為，不能被本國掌握、部署、量產、商業化與本國的知識、應用與收益，將淪為只是替競爭者支付研發成本。

美國把政府變成科技創投

美國新政策最醒目的變化，是政府角色由科研「出資人」轉化為「投資人、建築師與採購者」。

過去，政府主要透過大學、國家科學基金會及研究機構配置經費；現在則強調資金跟著人才與國家任務移動。政府希望像創投一樣管理研發組合，同時支持多條路線，依里程碑追加、調整或終止資源。

這種模式確實回應了科研官僚化的弊病。對AI、半導體、核能、量子與生物科技等競速型領域而言，等待兩年才決定是否撥款，可能等於把整個技術世代讓給對手。美國政府另以「創世紀任務」整合AI、超級運算、科學資料與實驗設施，更顯示AI已被視為國家級科研基礎設施，而不只是一項商業產品。

而且，創投式科研也有其危險。市場投資可以容忍十個項目失敗、換取一家公司成功；國家的科學體系卻不能只保留可量化、可展示、可迅速交付的成果。許多基礎研究的價值，需要數十年後才會顯現，甚至永遠無法事前寫成「里程碑」。

當少數計畫經理、行政首長或科技巨頭取得更大的資源配置權，「黃金票」的否決權卻可能打破保守的同行評議，也可能製造新的權力小圈子。當政治領袖以「黃金標準科學」介入研究規範，改革也可能從改善可重複性，滑向以政治立場判定何者才是可信科學。

因此，美國所宣稱的科研去官僚化，因此可能同時伴隨另一種更集中的政治審查、官僚權力與集中資助等治理缺點或失衡問題。

英國撤掉的不是科技，而是科學的獨立位置

英國的問題與美國不同。美國擔心自己發明技術、卻把製造留給海外；英國則長期面對另一種挫折，即使擁有牛津、劍橋與帝國理工等世界級學術及研究機構，卻缺少足以承接成果的本土資本、製造腹地與規模化企業，甚至因此而導致技術外流。

因此，英國裁撤獨立科技部門，並不表示放棄科技，而是把科研重新放回商業、投資、貿易與成長的框架。新設的商業、創新、科學與貿易部，明確以協助企業投資、創新、出口和成長為任務；AI則被視為特殊的國家級能力，由內閣辦公室與新部會共同管理。

不過，此變革的問題在於，行政整併可以拆除部會壁壘，卻不能憑空創造產業鏈。沒有中期測試設施、長期資本、基礎研究、工程人才與本土採購，再高明的大學研究仍可能在成長階段被美國企業買走。英國若把成果轉化不佳歸咎於科技部獨立，可能只是把結構問題誤認為組織問題。

更深的風險是，當科學被放進商業部門，研究價值便更容易由短期成長、出口及就業衡量。英國原想讓科學進入內閣核心，如今卻可能讓科學成為產業政策的從屬工具。AI受到高度政治重視，也可能排擠量子、材料、數學及其他尚未形成巨大市場聲量的研究領域。

科學無國界，正在變成有條件的神話

現在，美國要把科學發現、科技發明、工程、製造與商業利益鎖在國內；英國也希望把研究成果留給本土產業。兩國新科技與科學政策共同傳遞的訊息是：政府不再滿足於資助「全人類的知識」，而要求公共經費創造可被本國掌握的科技主權。

這套邏輯並非毫無道理。當半導體、AI、生物科技與量子技術同時具有民用、軍事和情報價值，任何政府都不可能完全放任市場決定能力落在哪個國家。另外，當供應鏈中斷、能源危機與地緣政治衝突，也迫使各國重新理解科技自主。

只是，國家科學利益主義若走向極端，代價也將十分巨大。科學的進步建立在跨國人才流動、資料交換、同行批判和成果共享之上。一旦每項研究都被分成「我方能力」與「敵方收益」，開放合作便會被安全審查取代，外國研究人員被視為潛在風險，基礎知識也可能受到出口管制。

最終，各國或許都會增加研發投資，全球科學的總效率卻反而下降。相同實驗被重複建置，資料被封閉，人才被迫選邊，科學共同體逐漸裂解成相互猜忌的國家陣營。

更令人擔心的是，當「國家利益」成為最高標準，究竟由誰界定國家利益？是科學家、民選政府、軍方，還是掌握算力和資料的科技公司？倘若答案主要由政治權力與企業資本共同決定，科學便可能從公共知識變成國家與科技巨頭聯合控制的基礎設施。

競爭不是控制科學而是組織科學

英美科研政策改革指出了一個無法迴避的事實，戰後那種「政府出錢、科學家研究、企業自然轉化」的簡單線性模型，確實已不足以解釋AI時代的創新。

今日的重大突破，需要科學問題、資料、模型、算力、實驗、工程和製造反覆迭代。大學不再是知識生產的唯一中心，企業也不只是成果的下游使用者。國家必須具有連結不同能力、建設共同設施與承擔長期風險的組織能力。

但是，科研改革的真正難題，不是選擇自由或控制，而是承認科學有不同的時間尺度與制度需求。

任務明確的國防、能源、晶片與生物科技，可以採用投資組合、階段里程碑及任務型管理；探索未知的數學、化學、物理、地球科學與生命科學等基礎研究，則仍需要穩定經費、同行自治與容許長期失敗的空間。用同一套國家績效指標治理所有科學，將不是改革，而是制度性的近視與歧視。

81年前，美國用《無盡的邊疆》建立了一份以信任為核心的科學契約；今天的英美，正在把它改寫為以競爭、績效與技術主權為核心的國家契約。

這場轉向或許不可避免，但不應被當成沒有代價的進步。

科技黃金時代，還是知識分裂與退潮的年代？

一個國家當然需要科學利益，卻不能讓科學只剩國家利益。真正強大的科研體系，不是最能命令科學家服從當前戰略的體系，而是既能組織力量解決迫切問題，也敢為今天看不見用途的知識保留空間。

「知識就是力量」的拉丁語是「scientia potentia est」；其中，表示知識的「scientia」，後來演變為英文的「science」。當科學被隔離、工具化與國家化，知識便可能受到邊界、陣營與安全利益的限制，不再廣泛傳播，也難以透過開放共享匯聚集體智慧、支持跨世代的長期研究。人類的科學與科技文明，或將因此走向破碎化、陣營化與重複建設。各國競相築起知識高牆，人才被迫選邊，數據與成果受到封鎖，科學共同體逐漸失去相互驗證、批判與合作的能力。「知識就是力量」最終可能不再意味著知識增進全人類的力量，而是知識被少數國家與科技巨頭壟斷後，轉化為控制他國、排除異己與鞏固霸權的力量。當科學只剩下國籍，不再具有公共性；只追求勝負，不再探索真理，所謂新的科技黃金時代，也可能正是人類共同知識世界開始分裂與退潮的年代。