憲政體制下行政首長的副署權是權力不是義務

許有為／東吳大學政治學系兼任助理教授，法國巴黎第一大學公法學博士。本文經授權，轉載自《思想坦克》

上個月24日，本人於立法院因國民黨台東縣立委黃建賓先生的詢問，在我國憲政體制中，行政院院長（下稱行政院長）有無權力（權利）對立法院三讀通過之法案認定違憲，拒絕副署之疑問，以台語提出回覆，認為運作憲政機關的官員，當然擁有對於憲法的詮釋權。這件事，引發媒體之報導，本人任教於東吳大學之學生，以簡訊或電子郵件詢問相關憲政問題。同時有東吳大學法律系張嘉尹教授於臉書為文，認同本人見解。近日也有老師提到，可以對副署權作比較完整的說明，讓真正的憲法學、憲法概念能深入人心。因此，本人不揣簡陋，於此再度對副署權等相關問題做一簡要說明。

行政院長的副署權有其自主性

在做較為具體的說明之前，先將相關幾個核心問題與簡答陳述如下，初步解開大眾疑惑：

一、行政院長有無權力拒絕副署？答案是：有。

二、行政院長有拒絕副署的權力，體制就不自由民主了嗎？答案是：剛好相反，正因為有行政院長自主的副署與否判斷權限，才有憲政體制的平衡和自由民主的保障。

三、為何行政院長有拒絕副署的權力，何故？答案是：因為副署權是一種權力，不是義務。

四、難道法案經過三讀，總統可以不簽署公布？行政院長可以不副署？答案是：依據目前體制及相關條文的解釋，總統可以在例外狀態下不簽署公布；行政院長如上題所言，擁有較（總統）為寬廣的拒絕副署空間。

五、 行政院長有無權力認定某法案違憲？有無權力解釋憲法？答案是：有，但並非終局性的認定。對於行政院長的認定以及因此而來的拒絕副署，國會三讀通過的多數，並非沒有救濟餘地，憲政體制設有至少兩道機制可以讓他們尋求救濟。一是司法上尋求憲法法庭；二是政治上可以倒閣。

以下我們切入正題，來看看什麼是副署權。

副署權的用意是什麼？

副署權之本意，是一個國家的決策機關作出的政策，制訂出來的法律，交給負責實現、執行的機關首長（總理、首相或／與機關首長，以下以「首長」通稱之）時，該（群相關）首長簽字表示：一、該政策、法案確由簽署發布者簽署。二、副署者負責實現、執行，對於副署後的實現、執行，負有政治責任；相對地，當拒絕副署，則為拒絕副署的行為，也負起政治責任。

所以，一個首長拒絕副署，原因可能不只出於他判斷法案、政策違憲。更大可能範圍是政策、法案不違憲，但該首長對於政策、法案內容難以認同，拒絕執行。換句話說，拒絕副署，不一定要與首長的違憲判斷相關。單單基於首長對於政策法案內容的難以認同，拒絕執行，就構成拒絕副署的理由了。

細心的讀者應該會注意到，上文本人並未將副署權限定於民主國家，做出政策、法案的機關，也未限定於民主國家之國會或總統或政府。因此，賦予領導該管機關落實、執行政策、法案的「決策機關」，有可能是王權時代的國王本人，也可能是國王的決策機關如御前會議（le Conseil du Roi），當然也可能是由國會優位但還保有權力分立機制，保有副署權的國家的國會，也有可能是民主國家在權力分立且平衡下的國會。在第五共和的法國更有可能是總統令或部長會議議決的行政立法（décret-loi，ordonnance）。

不管任何體制，負責執行的首長都有權拒絕副署

不管是任何體制，負責執行的首長有無權力拒絕副署？當然有。只是，在專制王朝，拒絕副署的首長有可能會召致殺身之禍。民主時代的拒絕副署，有可能在政策形成前、法案三讀前就已經知道，由決策做成者與拒絕副署的首長溝通後，也許撤銷原先政策、法案；也許還是做成政策或三讀通過法案，首長拒絕的話，使之辭職或倒閣，而行政權這邊解散國會，將行政權與立法權之紛爭，交付國民全體做最後之仲裁；也有一種特殊狀況是，首長在不贊同政策、法案的情況下，做最後一次副署，行使副署權後辭職。最後這種特例，最出名的，就是法國第五共和的首任總統Charles de Gaulle將首任總理Michel Debré不贊同且不願執行的總統直選修憲案（當時法國全國大選，由總理率領相關部會舉辦）直接交給公民投票通過後，de Gaulle簽署的修憲案，Debré並未拒絕副署，但是在公民投票案通過後辭去總理職務。

此外，到了民主時代，首長的副署權，和權力分立的基本設計，結合在一起。不過，此處的權力分立，並非指總理與國家元首的關係，而是指總理／政府與國會之關係。以內閣制或半總統制為例，此時，總理的副署權，成為除了覆議權、解散國會權、行政權聲請釋憲機關解釋權之外，另一項行政權對抗國會的重要（但不常用到的）武器。

這種演變，使得首長副署權的應用，遠比判斷政策、法案內容是否違憲而運用，來得寬廣得多。

舉例而言，如果立法院在年度預算案的內容，通過附帶決議「於下年度預算審查完畢三讀通過前，當中華人民共和國遭受天災、戰爭、內亂至有財產之嚴重損失時，行政院必須撥付國家本年度總歲入百分之五十以上之金額援助之」的內容，在判斷該附帶決議內容是否違憲之前，行政院長即可以政策內容完全無法接受為由，拒絕副署。

國會獨裁，遠比政府和法院獨裁還要可怕

首長有拒絕副署的權力，體制就不自由民主了嗎？絕非如此。Montesquieu說過，要防止權力濫用，只能以權力約束權力。美國建國制憲先賢也在《聯邦論》這本美國制憲原理原則的論文集中提過，國會（立法權）的獨裁，遠比政府（行政權）和法院（司法權）的獨裁還要可怕。為了防止國會以民眾公意為由濫用多數，造成國會獨裁的局面，必須賦予行政權足夠充分的武器對抗國會。

在此舉一個反例。很多讀者知道，1789年法國大革命後的《人權宣言》第16條提到，在一個沒有人權保障，沒有權力分立的社會，不得稱之為有憲法。

然而，法國大革命之後的首次共和，卻不依循《人權宣言》的規範，由Robespierre 等人倡議，建立一個國會獨大的「憲政體制」，有些中文論著稱之為「國民公會制」。（日本憲法論著通常稱之為「議會統治制」。）在第一共和締造者的想法裡，全國的民意只能由國會代表，而民意至上，沒有其他機關可以比國會大，因此，國會必須獨大。而國家只能由至高無上的國會，匯集全國民意而統治。行政機關只是國會的行政局，必須事事項項完全聽命於國會。因此，國會經三讀通過的決議與法案，不需行政權的副署，行政權要完全執行。也因此，「憲政體制」中並未設計首長的副署權。法案，只要經國民公會三讀通過，由國民公會公布即可實施，根本沒有首長的副署階段。

結果，這種國會至上，深信唯有國會才能充分反映民意，依照國會意志治國，才是民主的理想，到最後變成國會獨裁。而先前美國尚未立國，建國先賢警告的國會獨裁之恐怖後果，果不其然搬到大西洋另一邊，血淋淋在法國上演。第一共和國民公會制，運作到後來就變成恐怖統治。Robespierre先將政敵一個個送上斷頭台，最後身為國民公會議長（在當時，相當於法國國家元首）的自己也被國民公會其他議員送上斷頭台。

因此，必須在憲政體制中設計有權力分立、制衡的手段。而副署權就成為其中一個平常備而不用，非常時期有用且可以達成目的的重要手段。

釋憲與倒閣都是立院可以作為的管道

至於擔心法案三讀後，若是行政院長一再拒絕副署，將成為法案違憲審查的第一審，或是成為法案的第四讀的憂慮。事實上，這點憂慮在正常的憲政國家是不存在的。因為，憲政體制中設有司法違憲審查機關，體制中也設有倒閣的機制。國會一旦不服，大可以援引上述兩項手段以制衡行政權。簡單說，即使行政院長拒絕副署難以認同的政策、法案，國會依然可以循司法或政治兩項管道去救濟。

最後，簡單談一下同樣引發討論的「憲政機關有權解釋憲法說」。首先，所謂「詮釋」、「解釋」，其意義涵蓋很多行為，包括「執行」，都可以是解釋的一種，如音樂家照著樂譜演奏，「解釋」、「詮釋」作曲家的作品。如演員在導演的指導下，「解釋」、「詮釋」劇本。

任何的憲政機關，其行使職權，必須依據憲法及合乎憲法規範的法律。因此，任何憲政機關的官員，於行使其職權，必有其職權範圍內的憲法解釋、詮釋的相應權限。行政法上著名的「比例原則」，即是這種原理的具體展現。

只是，為防止每位憲政體制中的官員人言言殊，「一人一把號，各吹各的調」，造成施政、法秩序的紊亂，因此，憲法將終局性的、決定性的、裁斷性的憲法解釋權限，交給司法院大法官。而行政機關內部，則依據行政機關的位階、權限，決定誰聽誰的。

人人皆有釋憲的權利，但唯有憲政機關中的官員、民意代表擁有釋權權力

有前幾年在東吳修課的同學來信問到，那麼，這種解釋是一種權力嗎？答案：是的。民主國家，人人都可以解釋憲法。一般人民所解釋憲法之所以不成為一項權力而僅止於（言論上的、良心上的）權利，正因為一般人民並不承擔民主國家運作憲政體制的責任。在民主國家中，人人皆可解釋憲法、詮釋憲法，但唯有憲政機關中的官員、民意代表，他們基於職權範圍內的憲法解釋、判斷，與其執行職務行使權力是否合乎憲政規範，息息相關。因此，憲政機關的官員，其行使權限時對憲法的解釋，屬於一種權力的行使。

在作為憲政體制重心的總統這方面，總統有無權限拒絕簽署、拒絕行使法令公布權。這題比較複雜。

首先我們看看97憲改師法的法國第五共和。François Mitterrand總統在第一次共治期間，曾多次拒絕簽署、發佈部長會議決議及行政法令。但是，當時的Chirac 政府在經過立法程序，將行政立法的內容以國會立法的形式通過三讀後，Mitterrand總統卻未曾拒絕簽署，未加阻攔後公布。

當時法國有論者提到，所以總統的法令公布權，對於國會立法是不能拒絕行使的。然而，經過後續幾次共治的觀察，加上分析Mitterrand在拒絕簽署行政立法後接受訪問、記者會上的答詢，得到的答案是：Mitterrand之所以簽署國會立法，不是因為不能拒絕簽署，而是要逼迫當時掌握國民議會多數席次的Jacques Chirac 等人的黨派，為他們的政策決策負起最後的政治責任，讓Chirac的黨派，在國會兩院尋一般立法程序，提案、連署、編進審議程序，討論、三讀、表決。也就是說，在國人面前，重新在國會兩院，藉著國會議事公開，把法案的立法完整在國人面前呈現，讓國人大眾清楚Chirac等共治政府成員的黨派，為了達成如何的政治目的，如何分配關於國營事業相關法案改革的責任與福利，也就是說，將Chirac註定會受左派團體如國營事業工會等抨擊、抗議的政策制定、修法過程，完整呈現於國人大眾眼前，以累積下一次總統大選的「相罵本」。

果然，Mitterrand拒絕簽署的行政立法，看來類似「勉強簽署、公布」的國會立法，其內容不出眾人所料，此舉造成下次總統大選，Chirac受國營事業工會攻擊最猛烈，流失最多中間選票的原因。因此，目前我們可以判定，Mitterrand拒絕簽署、公布行政立法，卻對內容幾乎一模一樣的國會三讀立法「勉予簽署、公布」的國會立法，其中有很大的策略考量。因此，以法國共治期間Mitterrand的作為，斷定法國總統無權拒絕簽署、公布法案，可能言之過早。

我國總統在一般狀況下，無權拒絕簽署、公布法案，但例外狀態可拒絕

至於我國法制，在本人2016年完成，等待兩年2018年口試通過的博士論文中提到，原則上，出於對我國憲法條文的文意、體系解釋，我國總統在一般狀況下，無權拒絕簽署、公布法案。然而，當總統以一般人的認知、解讀，可以判斷該法案一經簽署、公布、生效後，將立即導致憲政體制之一部或全部失效、失衡，則此時總統可以例外性的拒絕簽署、公布該法案。目前對於我國總統的這項權限，本人的見解依然沒有改變。

至於，在2024年後的行政院長，至今已經數度拒絕副署，會不會違憲？會不會造成憲政體制的不平衡？兩者的簡答都是：絕對不會。

一個正常的內閣制或如我國這般，民選總統擁有若干憲政上實權，由行政首長（在我國約當行政院長）直接率領的政府向國會負責，法國憲法大師Maurice Duverger稱為「半總統制」（régime semi-présidentiel）的國家，必然會設計國會（某院，如果是兩院制的國會）的倒閣權；相對地，也會設計行政權的主動解散國會權。以法國為例，法國總統只要事先諮詢總理（約當於我國的行政院長）和國會上下議院議長，即可自由解散國民議會。我國97修憲時，為顧慮國人對兩蔣以總統身份長期行黨國威權統治的顧忌，因此在引進法國憲政體制重要機制時，將法國總統的主動、自由解散國民議會權力，改為被動，需要立法院通過倒閣案，令行政院長去職後，方能發動國會解散權。

我國體制已然對國會有相當之保護。若是認為行政院長拒絕副署是「毀憲」，國會站得穩自己的立場，大可以此點將行政院倒閣，訴諸全國民意裁判。結果，國會自身逾兩年多以來，多次違背議事程序正義，強行三讀通過有高度違憲嫌疑的法案。迨法案受憲法法庭將大多數實質爭點宣告違憲之後，又實質癱瘓憲法法庭。然後又違背憲法基本原則，數度立下有高度違憲嫌疑的財劃法等相關法案。接著，創有史以來之紀錄，直到日前才三讀通過本年度預算。且在審查過程，將若干具有重大意義的法定預算，強行刪除凍結。

誠實言之，這樣離譜的國會如果是在法國，極可能不待一個會期，即受總統解散，重新改選。哪有讓他們肆虐兩年多的可能？

本國國會是得了便宜又賣乖

如此離譜之國會，在我國竟可受到他們不敢倒閣的間接福利，佔據國會多數席位，胡作非為，反指拒絕實現離譜立法的行政院長「毀憲」。如果這樣離譜的行徑，在下次國會改選，沒受到多數國民的制裁，使之喪失多數席位，寧有天理？

最後的最後，再次強調，憲政體制中的副署權，乃是一種專屬於行政院長與相關部會首長的權力，而不是義務。而且副署權的性質，不一定是對國家元首的制衡或襄贊。舉例而言，日本天皇與英國國王，皆為虛位元首，所以英國首相與日本首相的副署權，到底是要制衡什麼？更何況，假設副署是一種義務，立法院經三讀通過的法案及政策，行政院長與相關部會首長都必須副署，不得有誤，則權力分立制度將受到極大破壞，國會將逐步獨裁（事實上，立法院已經利用制度，將憲法法庭癱瘓至其功能嚴重受損）。結果是，選不上總統的政黨，可藉著國會，將國政大權強奪過去。人民以總統選票選出國政的主持者之基本設計，將受破壞形同具文。

說到底，兩年多以來立法院那麼多離譜的行徑，如果不是行政院數度以拒絕副署的手段略作抵擋，國政將不知伊於胡底。果若如此，最高興的將是長年來對我國擁有領土野心的境外敵對勢力。對境外敵對勢力決策者，善於「利用民主體制培養摧毀民主體制力量」的策劃者來說，將提前實現其政治野心，將我國人民數十年來爭取得來的自由與民主，摧毀殆盡。

（本文標題為編者所加，原標題為，副署權：權力或義務？）