行政院不副署是對立法院霸凌行為的反制

蔡榮祥／國立中正大學政治系教授

民主憲法權力分立原則的精神是讓行政機關、立法機關和司法機關各司其職，防止任何一個機關壟斷權力。台灣目前的憲政亂象是立法權侵犯行政權，立法院通過法律如財政收支劃分法修法和公務人員退休資遣撫卹法修法逾越立法權、侵犯行政權。

《財政收支劃分法》涉及中央與地方的財政分配，是重要的行政基礎法規。立法院所通過的版本會讓中央政府增加3753億的預算釋出給地方政府，導致中央政府的歲入將大幅減少，因為法案讓中央增加移撥給地方的支出負擔。立法院在未經行政部門的同意下，以修法方式直接強制增加中央政府的支出（分配給地方的款項），等同於立法部門逕行取代行政部門的核心功能如財政規畫與資源分配。立法院藍白所控制的反對多數藉由議事阻撓將行政院的財政收支劃分法版本封殺在程序委員會，強勢通過藍白多數的版本，侵害行政院核心職權領域，剝奪了行政院為履行憲法賦予任務執行之行政治理所必需的基礎財政規劃權。

權力分立的憲政框架下，理論上立法院可以通過「所有」的法律讓行政部門執行。但是涉及金錢的法案部分則立法院不能逾越行政院的權力，經由通過法律來擴大行政院的支出。英國議會制的運作有一項重要的原則，首相和內閣掌握財政的主導權，議會的功用是審議和批准政府的預算，而不能自行提出稅收或是金錢法案。如同英國憲法學者白芝浩所說，假如任何一個國會議員可以提出一個收稅法案的話，他（她）將會讓國會盡可能地花費，卻可以對這些事件撇清關係；因此不管什麼支出皆要由國會批准，既使這些支出與內閣大臣的期待有所不同，內閣大臣都要負責去找到這些錢的來源。

我國的國會權力與英國國會權力一樣。中華民國憲法第70條規定，立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。如果立法院不是在預算案提案修法增加預算，而是藉由通過法案的附帶決議來增加預算的情形，也曾經被大法官宣告違憲（釋字264號解釋）。如果附帶決議增加預算都被宣告違憲，則通過法律條文，依據舉輕以明重的法理，通過財政收支劃分法之修法和公務人員退休資遣撫卹法之修法大量增加政府支出一樣會被宣告違憲。

同時這些修法也違反預算法91條之規定，立法委員所提法律案大幅增加歲出或減少歲入者，應先徵詢行政院意見，指明彌補資金之來源。當立法院通過一項增加中央支出的法案後，如果行政院沒有提出相關配套（如財源籌措或其他支出調整），卻被迫執行這個非其主導的財政計畫，一旦造成財政困難或預算赤字，將導致權責不符的亂象。

換言之，決策者（立法院多數）不需負擔行政執行上的責任，而執行者（行政院）則被迫為自己未同意的決策承擔政治後果。這樣的情況將直接造成責任政治顛倒，讓行政院無法有效施政，違反憲法保障行政權力獨立行使不受侵犯的精神。更嚴重的是，立法院將立法權和行政權集中於一身，同時透過技術性修法癱瘓司法權運作，儼然已成太上國會或是國會獨裁的憲政怪獸。

行政院曾經對於財政收支劃分法之修法提出覆議，覆議案被立法院藍白多數否決最後維持原案。根據憲法程序，行政院可以繼續對於財政收支劃分法修正案和公務退休資遣撫卹法修正案提出釋憲案，但目前因為憲法法庭人數不足，無法進行違憲審查。根據憲法第37條，總統依法公布法律、發布命令，需經行政院長之副署及有關部會首長之副署。

目前行政院的立場是不副署。過去半總統制國家奧地利也曾經發生過類似的案例。奧地利總統費雪爾針對國會通過的商業條例修正案的溯及既往追究之條文認為其違反憲法的法治國原則和刑法的不溯及既往原則，拒絕簽署和公布該法律。

換言之，特殊情況下，奧地利總統擁有一個緊急煞車權，拒絕簽署國會所通過的違憲法律。在台灣的情形是立法院擴權成為立法府，猶如校園霸凌者，強迫行政院（被霸凌者）簽署一份長期供餐承諾書，要求行政院持續拿全班的班費（國家施政預算）去買昂貴早餐讓霸凌者和其家人吃，將行政院降格為執行霸凌者命令的行政局。行政院作為被霸凌者，不副署就如同不簽署承諾書一樣，是反制立法院霸凌行政院的最後手段，也是被霸凌者的不平之鳴。