謝達文專欄：1991年五月憲改後　中國就是一個「特殊的外國」

謝達文／台灣大學社會學研究所博士候選人

直至今日，總還是有人想方設法，企圖在各方面把台灣綁進一個中國的框架。這一群人賴以苟延殘喘的一大堡壘，就是自稱本於《中華民國憲法》，只要政府在任何政策上把中國視為外國，這群人就會一臉理所當然，指控政府「搞兩國論」是違法違憲的作為。日前，面對「具中國國籍的李貞秀是否有權就任立法委員」的爭議，柯文哲前主席又在記者會上宣稱按照目前《中華民國憲法》，「陸配根本不是外國人」，就又是其中一個案例。

難道，《中華民國憲法》真的只能詮釋成「一個中國」的憲法嗎？我們只能接受這是無奈的歷史現實，是台灣並未真正獨立建國下的悲哀現狀嗎？柯文哲「陸配根本不是外國人」之說，真的是當前台灣民選政府依照憲法唯一能採取的主張嗎？

其實不然，正是面對此刻的危機時刻，我們更必須溫習李登輝前總統「特殊的國與國關係」以降的論點，承繼李登輝、蔡英文乃至賴清德、蕭美琴等相繼提出的主張，掌握憲法學者許志雄為何說1991年五月憲改即是「五月革命」，而該場革命已經徹底改變了中華民國憲法的意義。早在二、三十餘年前，當時的青壯年憲法學者如許宗力、黃昭元、許志雄等人都已提出過挑戰一中詮釋的憲法論述；然而，這類的立論因為太難放進「中華民國正統vs台灣獨立」的框架，導致至今許多人依然以為中華民國憲法只有一種詮釋，要對抗一中框架時，反而好像只能夠訴諸「超越憲法」的論證，比如民主自決或是集體安全，等同默默將此一堡壘拱手讓給「一中派」。

面對危機四伏的現在，中華人民共和國向來將現狀定位為「兩岸同屬一中」，即使動用武力也屬於中國內部事務，並非外國所能置喙。面對這樣生死攸關的緊急時刻，又考慮政治現實上不可能立即宣布獨立，我們需要的不是教科書般的單一舊有主流法律解釋，而是像律師般的靈活辯護策略，本於台灣的立場、台灣的利益，在每道法律防線上都找出對台灣最有利的詮釋方式，而這其中必須包含在《中華民國憲法》上挑戰一中派的理所當然。

傳統本土派的理想當然仍是正名制憲，但即使繼續擁抱這樣的願景，在這樣的危機時刻，我們依然必須主張：中華民國體制再怎麼問題叢生，這都是台灣人民未來自己可以處理的事情。就此時此刻來說，台灣民選政府依據中華民國憲法所主張的現狀，其實已然是一中一台。

中國人當成本國人？《憲法增修條文》已經放棄這麼做

當柯文哲主張按照目前《中華民國憲法》「陸配根本不是外國人」時，其實並沒有表面上看起來那麼理所當然。我們絕對有辦法主張，依照中華民國憲法的規定，中國籍人士也是外國人，只是「特殊」的外國人。

仔細觀察《憲法增修條文》第11條的文字：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」這裡的關鍵字是「間」，不論是許宗力在1995年，還是黃昭元在2000年，都指出一個重要的問題：憲法只授權訂定兩岸人民「之間」的權利義務關係。也就是說，只有對岸人士跟台灣人民有所互動的時候，憲法才會在乎對岸人士。

至於，來自北京的張三和來自上海的李四，兩人之間的權利義務關係呢？來自北京的張三，和來自日本北海道的本田之間的關係呢？這部憲法自此已經從根本上放棄規範。換言之，中華民國憲法早已承認，只要無關乎台灣，中國人民的事務承認已非自己的效力所能及──就算張三、李四、本田三人都搭船來到台灣近海，結果還是一樣。

讓我們用另一個角度觀察這樣的授權規定：顯然，台灣人民彼此之間的事情，當然適用我國現有的一般國內法。而台灣人民和「大陸人民」之間的事情，增修條文則授權立法者可以另外訂定特別法。那麼，「大陸人民」內部之間的事，憲法既然沒有明確授權可以用訂定特別法，倘若他們真如柯文哲所說「根本不是外國人」，而是憲法意義上的本國國民，豈非又該回過頭來適用我國現有的一般國內法？即使是柯文哲，或者是馬英九、鄭麗文，會做這樣的主張嗎？台灣人跟中國人互動時要用特別法，但只要有機會管轄，兩個中國人之間的事情，反倒要全面適用中華民國現行關於本國人的一般法律，豈有此理？

更有意思的是，同樣的條文也意味著，憲法允許立法者對「台灣人民和日本人民、美國人民」之間的關係訂定一套規範，對「台灣人民和『大陸人民』」之間的關係再訂定另外一套規範，而且沒有規定哪套要比較嚴苛。如果來自中國的張三、李四真的是本國人，憲法怎麼可能允許本國人民受到比日本人、美國人等「外國人」更嚴苛的待遇？對待本國人民比對外國人民還要嚴苛，這顯然會直接違憲──除非，「大陸地區人民」根本就是外國人民，而且是一種特殊的外國人民，而這也才是我們該採取的解釋。

除了「大陸地區人民」根本不被當成本國人民之外，也可以注意，「全國不分區」立法委員完全由台灣人民選出，政府不但不必特別主動想辦法讓「大陸地區人民」可以參與，甚至就連他們專程飛來台灣也不會有投票權。試想，哪有一套憲法秩序可以近乎永久的排除98%人民的選舉權？倘若今天是基隆或是屏東發生事變，導致該地長期無法舉行投票，但有屏東人成功逃到高雄、台東，基隆人成功逃到新北、台北，在舉行全國選舉時，憲法怎麼可能允許政府不給這些人投票權利呢？就算不能投區域立委和縣市長，投總統、投不分區立委難道不是理所當然的事情嗎？除非，所謂「大陸地區」只是一個特殊用詞，但在骨子裡，這個地區已經不是本國內的地區，而是一個特殊的外國地區──而這才是合理的解釋。

乍看之下，《憲法增修條文》依然將台海彼岸稱為中華民國的「大陸地區」。然而，這個特殊的「地區」顯然已不是我國的一部分。也正是因為如此，我國政府的民主正當性、包含七次修憲的正當性來源才不再需要考慮這個外國地區，是100%的我國政權，來自台澎金馬全體人民，而非2%的中國政權。

憲法裡的歷史遺緒所在多有：來自英國、愛爾蘭的「冷知識」

誠然，《憲法增修條文》在開頭的前言處，有「為因應國家統一前之需要」這樣的句子。然則，前言這樣的話至多只是政治宣示，並未賦予政府未來必須積極追求「統一」的義務，遑論規範當下必須把中國視為本國。

這種歷史遺緒在各國憲政實踐上所在多有：愛爾蘭憲法的前言一開頭就宣示「奉聖三位一體之名」，並且「對吾主耶穌保有的所有義務」，這反映了天主教在愛爾蘭社會、特別是愛爾蘭革命史當中的重要地位。然而，這只是制憲者浪漫的宣示，愛爾蘭依然不是神權國家，而且還是宗教自由的國家。

甚至，就算跳脫「前言」，比如，任何曾接觸英國憲政的人都知道，許多權力在憲法上依然被稱為君主的專屬特權（prerogative powers），確實在理論上來自王權。然而，這些殘餘的權力也都已經全部被解釋為需要接受來自「部長建請」（ministerial advice），君主必須接受這些正式的建請，不得自作主張。任何人如果主張憲法中對專屬特權的規定，表示國家政策依然必須接受君主定奪，只會被人笑掉大牙。

值得補充的是：到了現在，即使愛爾蘭已經獨立，正式的英國皇家徽章上頭也依然有代表愛爾蘭的豎琴圖樣；另外，徽章下方的文字「Dieu et mon droit」（我權天授）甚至是法文，不僅反映了14世紀英格蘭統治階層慣用法文的歷史事實，也反映了英格蘭王室直到18世紀都仍主張自己有權繼承法蘭西王位。

充其量，增修條文前言「大陸地區」的用詞就只是「君主專屬特權」和「Dieu et mon droit」之類的歷史遺緒；「國家統一前之需要」也不過是「奉聖三位一體之名」般的政治宣示，甚至是英國皇家徽章上的愛爾蘭象徵一樣只是尷尬的殘餘──其他來自中國的象徵物，包含梅花、包含孫文遺像、包含「中華」這樣的國號，也應作如是觀。柯文哲等人若要據此主張「陸配根本不是外國人」，就像是宣稱英國王室仍有拒絕遵循政府建請的權力，而且必須繼續主張對愛爾蘭的權力，或是宣稱愛爾蘭人若不信奉天主教即是違憲，其實是個荒謬的結論。

充其量，這些都是歷史「冷知識」而已。為了這些冷知識，卻把台灣推進一個中國的陷阱，只能說是捨本逐末，毫無理性務實之可言。

「五月革命」史觀，把中華民國從黨國手上拯救出來

因此，套用憲法學者許志雄的說法，1991年的「五月憲改」，毋寧已經是「五月革命」，以和平的方式重新界定了中華民國憲法的意義。而借用研究台灣政治史權威日本學者若林正丈的說法，在李登輝主導下，這樣的憲政改革也在政治上搭配了一系列「中華民國台灣化」的進程，尤其是之後的國會改選、總統直選等等，遂形成類似於「中華民國第二共和」的存在──雖然，礙於政治現實，這個體制的設計無法「從頭來過」，而必須以既有的、從中國搬過來的體制為基底，因此仍然充滿了尷尬與扞格，但終究是走向了本土化。

當然，從台灣主權的角度來說，這個革命的成果並不完美，這個「中華民國第二共和」依然讓太多人只看到「中華」，留下太多模糊和尷尬的空間，但世上終究沒有完美的交易，從90年代到今日都有太多的形勢比人強──未來若有機會，我們當然希望能夠持續做得更好。然而當下，尤其面對中華人民共和國緊迫的威脅，我們不能堅持「全有全無」的憲法詮釋，而必須儘量在現有空間下求取最有利的妥協，而這就是主張此刻的中華民國已經經過寧靜革命，自1991年始已默默限縮其主權範圍，早已不涵蓋海峽彼岸──北京人、上海人在中華民國憲法的意義上已經是外國人，而且是「特殊的外國人」。

1991年之後，台灣已經不一樣了。放回歷史的觀點，蕭美琴副總統於競選期間的一段發言尤其適合作為進一步闡述：「早年台灣曾歷經威權、戒嚴統治，一黨獨大、黨國不分年代，有很多台灣人對中華民國體制有質疑與挑戰，如今解嚴，台灣與中華民國歷經30年民主洗禮，今天中華民國與台灣認同已經不是社會問題，應該團結一致。」

如同蕭副總統這段話所宣示的，三、四十年前，傳統的台獨論述對中華民國體制的批判其實同時包含三個層次──國家定位，憲政民主，歷史倫理。當年的中華民國體制同時兼具三大惡，所以堅信這個大中國、黨國不分、威權血腥的政權必須被推翻。但每個時代有每個時代的挑戰，在「五月革命」、「中華民國第二共和」落實三十年後，雖然現狀依然充滿不完美，但至少我們可以把「國家定位」這個問題拿出來獨立看待。

「特殊的國與國關係」，「已經是獨立的國家」，以及「務實的台獨工作者」

而這也符合李登輝、蔡英文乃至賴清德等三位總統所揭示的路線。

1999年，時任總統的李登輝接受德國之聲專訪，提出修憲後「已將兩岸關係定位在國家與國家，至少是特殊的國與國關係，而非一合法政府、一叛亂團體，或一中央政府、一地方政府的『一個中國』的內部關係」，是最正確的官方宣示。值得補充的是，同年，當時在野的民主進步黨通過《台灣前途決議文》，也因應先前敗選的困境，修改原有傳統法理台獨的立場，表示「台灣，固然依目前憲法稱為中華民國，但與中華人民共和國互不隸屬」，同樣宣示「目前憲法」下的現狀，就是一個不與中國互相隸屬的中華民國。

2016年，蔡英文總統就任演說，宣示「新政府會依據中華民國憲法、兩岸人民關係條例及其他相關法律，處理兩岸事務」；至於此一處理方式的具體實踐，在2020年接受BBC專訪時，蔡總統也明確表示「我們沒有需要再次宣布自己為獨立國家，因為我們已經是獨立的國家了，我們稱自己為中華民國台灣」。在論理上，這個論理和李登輝「特殊的國與國關係」和民進黨《台灣前途決議文》精神相符合。而在政治上，回顧先前傳統台獨對於中華民國「三大惡」的批判，以及台獨派在過去所背負的歷史包袱，蔡英文路線的意義在於更清楚地區分：在憲政體制和歷史記憶這兩個層次上，我們可以有不同的願景，你不必支持泛民進黨陣營傳統上的主張。但在「國家定位」、而且是「國家現狀的定位」這個層次上，請大家一起支持：中華民國政府的主張就是「現狀已經獨立」，藉此對抗中華人民共和國「兩岸現狀即同屬一中」的界定。

至於賴清德總統，在當選總統之前有著名的發言，界定自己是「務實的台獨工作者」。然而，這個台獨也已經不是傳統的法理台獨，認為台灣必須宣布獨立後才能脫離一中。相反地，時任行政院長的賴清德「務實台獨」的路線，與前述的路線無異：「我也是一個務實台獨主義者，所謂務實就是說我們是一個主權獨立的國家，名字叫中華民國，不會另行宣佈台灣獨立。」這固然是妥協，卻也是一個一貫的論點：中華民國現有的體制下，台灣的主權已經獨立於中國，一中一台才是我國政府所主張的現狀。

這不是反覆，而是務實。此刻，我們可以明確宣示：現行的中華民國已經不主張兩岸同屬一中，台灣現狀就是獨立的國家──任何想把我們鎖進一中框架的做法，才是違反中華民國憲法的做法。

移民政策歸移民政策，國家定位歸國家定位

也是抱持這樣的立場下，我們才能更平心靜氣、更政策導向的思考李貞秀案。

在現有法制下，面對中國乃至香港、澳門甚至蒙古國的民眾時，雖然在行政流程上的用詞偶爾會有不同用詞，比如並無稱為「歸化」的程序，但這只能說是流程上的特例。上位的憲法規範依然才是重點，並無上位憲法規範屈就下位行政規則之理。

既然確定中國乃至香港、澳門、蒙古國等居民都是外國人，那麼在行政流程上，我國政府要不要讓澳洲人用一套程序、讓奧地利人用另一套程序、讓澳門人用第三套程序，那就是我國自己的政策設計問題，無關乎憲政層次的國家領土範圍界定。延續這個理路，回到李貞秀案，在雙重國籍問題上，台灣是否要針對不同國家、不同情況下的移民參政有不同的規定，這是台灣人自己可以討論的政策問題，本身並不必上升到國家定位的高度，不必藉機將台灣套入「一個中國」。

就此而言，政策本來就會有多元的考量，就像是開發案中經常有經濟、環境、文化、能源等多方面的考量一樣。一方面，立法委員之類的職位太過重要，可以想像為何需要對忠誠義務有更高的要求，因此嚴格禁止一切雙重國籍，明顯有其道理。但另一方面，也可以理解來自一些特定國家的移民放棄原國籍確有困難，原有規定可能會導致特定背景的移民不論在台灣居住多久，都被永久排除參政權；或者，其在台灣是否有參政權，將繫之於外國政府是否同意「放人」，也就是讓該國政府對我國的政治人物有個案的否決權，這反而可能讓「有任務」的人進得來，「不接任務」的反而進不來。就此，就和任何其他政策一樣，台灣社會當然可以用自己的民主機制，針對不同情境決定不同的政策，就如同我們平常也會在經濟、環境、文化、能源等各方面權衡各種政策一樣。

就此，基本的底線是這樣的：即使從中華民國憲法的角度來看，自1991年五月憲改之後，中國也不過就是一個特殊的外國。中國人根本就是外國人。在一中一台的憲政原則下，我們什麼都可以談。