羅世宏專欄：BBC憲章永久化與英國政府的擔當

羅世宏／中正大學傳播系教授

3月16日，英國文化大臣麗莎．南迪（Lisa Nandy）在「編輯協會年會」（Society of Editors conference）上宣布，工黨政府有意將BBC的《皇家憲章》（Royal Charter）改為永久有效，使現行這份即將於2027年底到期的憲章成為英國廣電史上最後一份「限期憲章」。

或許有人會問：不就是一紙行政文書的格式變動？事實上，皇家憲章絕不只是時限或文書格式問題，它是BBC存在的法源依據，也是英國歷屆政府向公廣體制施壓的關鍵手段！每逢「憲章效期大限」到來之前，無論在哪一黨執政之下，BBC都必須在談判桌上接受政府審視自己的編輯獨立、資金規模、治理結構，並且因此承受相當程度的政治壓力。南迪的宣示，等於從制度層面鋸掉這根政治槓桿，讓居心叵測的執政者難以藉機施壓理應獨立於政治與市場壓力之外的BBC。

改變百年積習：為英國政府的擔當喝采

BBC的《皇家憲章》制度始於1927年，通常是十年更新一次。十年更新的慣例，表面上看是一種定期問責，實則形成一種政治施壓的機會窗口：若執政黨有意對BBC施壓，憲章談判便是最好的時機（與藉口）。BBC前任執行長提姆．戴維（Tim Davie）在離任前曾公開批評這種制度，認為造成BBC長期淪為「政治足球」（political football），那一黨執政都可以來踢它一下，甚至在每次憲章更新時限前面臨存亡威脅。

最為人所知的例子發生在2022年。當時，保守黨政府以收視執照費（licence fee）「凍結」兩年為手段，強迫BBC接受刪減財務支出。批評者普遍認為，這是政治懲罰、而非政策理性的產物，亦即BBC因報導風格不合當時政府之意，並且因此付出巨大的財務代價。在那次憲章談判中，「不予更新憲章」始終是政府用來恐嚇BBC的隱形威脅。

現行憲章簽訂於2016年，並且被刻意拉長至十一年（2017年至2027年），打破十年更新的慣例。理由說來頗荒謬：BBC希望憲章更新時程不要再與英國大選重疊，以免每逢選舉年淪為政治議題的夾心餅乾。這個技術性修補措施，其實已暗示制度本身的結構性缺陷：「定期更新」這件事本身，為執政黨提供了政治干預BBC的機會。

BBC和全民健保同等重要

在演說中，南迪以英國全民健保服務（NHS）類比BBC。她說：「如果NHS對人民健康不可或缺，BBC對民主健康同樣不可或缺。我們不該容忍因憲章未能及時更新而導致BBC消失的荒謬情況。」儘管NHS不是沒有缺陷，但在英國政治文化中的地位近乎神聖，任何政黨若輕言廢除，都是政治自殺。工黨刻意援引NHS框架，是試圖為BBC建立同樣的政治防護罩：讓廢除或干預BBC的代價變高，高到任何執政黨都不敢輕舉妄動。

然而，南迪也強調，「憲章永久化」並不等於問責機制消失。BBC的服務條款、架構與資金，仍將每隔數年與政府進行協商；這意味著政府對BBC的定期審視不會結束，手上可以施壓BBC的牌還很多，只是失去了「期滿不續約」這招「必殺技」。

收視執照費危機：憲章之外的隱憂

英國媒體改革倡議聯盟（Media Reform Coalition）的警告，值得重視。他們直指：光是廢除憲章到期日，不足以保障BBC的獨立性，因為政府對BBC董事會的政治任命權及收視執照費資金機制，才是影響BBC獨立性的核心問題，同樣必須一併處理。

從2026年4月起，BBC的收視執照費將調漲為每年180英鎊（自2022年起改為依通膨率調漲），但繳費家庭比例已跌至80%且持續下滑，收視執照費收入在2024-2025會計年度為38億英鎊，佔BBC總收入的65%，且與本憲章更新之初的2017-2018會計年度相比，已實質縮水約12億英鎊。BBC自己在憲章審查中已提出擴大收費基數、收視執照費制度轉型等改革訴求，但英國政府的綠皮書仍將收視執照費描述為「行之有效的模式」，被批評者諷為過度樂觀。

關鍵在於：BBC的《皇家憲章》與收視執照費的法律依據是分開的。憲章永久化只保障BBC未來能夠「繼續存在」，但其收視執照費的金額與細節仍由BBC與政府之間的《收視執照費協議》（Licence Fee Settlement）談判所決定。換句話說，即使BBC拿到了永久憲章的免死金牌，但實際上依然可能在資金談判被迫退讓。

英國經驗的普遍意義

從比較媒體政策的視角看，英國此次改革具有重要的示範意義。在民粹主義浪潮席捲歐美的當下，公廣體制普遍面臨政治壓力，匈牙利、波蘭等國的公廣機構早已淪為執政黨的傳聲筒。極右翼民粹色彩濃厚的改革英國黨（Reform UK）曾經以廢除BBC收視執照費為其政見之一，若其聲勢持續上漲，BBC在下次大選後面對的政治風險極大。工黨政府此時宣示憲章永久化，值得予以喝采，因為這在某種程度上也是預防未來可能發生的政治風險。

BBC的案例提醒我們：公廣體制的獨立性，不能只靠政府與國會的自我克制，也不能只靠定期更新的行政文件；它需要制度性的結構保障，同時也需要需要穩健的資金基礎與人事任命制度的改革。憲章永久化是必要的起步，但還需要更多的改革。

台灣的對照與省思

回到台灣的脈絡，台灣公廣集團同樣不斷地面臨政治壓力、換屆延宕與資金不穩的多重困境，國家通訊傳播委員會（NCC）更面臨2026年8月後委員任滿出缺、恐將無法補足法定員額的制度性危機。如何建立一套超越政治週期、能讓公廣體制穩定運作的制度設計，是台灣傳播政策亟需正視的問題。英國此次改革提供了一個重要的參照：「BBC憲章永久化」的訴求並非可有可無，而是對民主基礎建設的擔當與守護。