總預算付委審查一再創下憲政惡例

鄭揚宜／大學助理教授

今年度的中央政府總預算「總算」在近日的朝野協商後，同意在4月21日交付審查，同時行政院也必須在半年內提出軍警待遇相關修正草案，以展現行政院照顧現職與退休軍警權益的誠意。報載立法院長韓國瑜對此一結果感嘆地說：「簽這個不容易啊！」

遲來的總預算付委看起來雖然是美事一樁，但其實在充滿政治算計的背後，卻付出了架空責任政治並引發不必要政治聯想的代價。

撇除在野陣營指責行政院浮濫編列預算的悖論（如果不審查怎麼知道預算有沒有浮編？），此次總預算拒不付委事件，是立法院通過了《軍人待遇條例》、《警察人員人事條例》部分條文修正案，主動為軍人加薪以及提高警消退休所得替代率，行政院則認為要以不違憲的方式進行，也就是由行政院提出版本而非由立法院自行提案通過。於是立法院就以此為由，強調不審查總預算都是因為行政院不「依法行政」。

相關爭點在於立法院認為這是法律案，但行政院則表示這是用法律案包裝的預算案。由於行政院是政務實際推動單位，因此也只有行政權才能知道如何通盤評估與運用國家預算並為此負責。立法院為特定團體主動編列的經費，要怎麼負責處理錢從哪裡來、資源要怎麼用以及債要怎麼還的相關問題呢？所以《憲法》第70條才規定，：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」

這項條文明確規定立法院在審查行政院編列的預算案時，只能刪除而不能增加開支，目的在於明確落實責任政治。什麼意思呢？放在這個爭點當中，就是如果我認為哪一項政策應該實行而你不實行，那就下次選舉時各自提出政策爭取選民支持，由勝選的政權決定政策應該如何制訂與實施。由此可知，立法院單方面要求行政院「依法行政」，其實就是完全忽視責任政治的不負責行為。

這就好像企業裡的稽核單位沒有徵詢公司意見就要求董事會單獨為某個部門加薪，但卻不管花這筆錢對其他部門或公司整體運作會有什麼影響一樣荒謬。而且這不是立法院第一次用特定群體利益裹脅總預算，114年也因為立法院堅持要用公務預算提高《原住民保留地禁伐補償條例》補償金而延宕總預算審查。最後的結果是行政院讓步，同意按照藍白及無黨籍立委的要求，用公務預算提高補償金才換得總預算付委審查（但藍白如何胡亂審查、刪凍預算又是另一回事了）。

結果呢？之後的總預算就能順利審查嗎？

立法院顯然沒有接受行政院為了換取審查總預算所釋出的善意，115年繼續用特定群體的權益為由拒審總預算。這次行政院顯然學到教訓，將軍警條例修正案送交憲法法庭審查，也因此繼續遭到立法院拒審總預算的對待。因此今天的朝野協商可以視為行政院的再次讓步，雖然不像禁伐補償一樣立刻編列預算，但已經呈現出責任政治嚴重失衡的傾向：在野黨不需要取得政權，就可以指使行政權如何施政。

站在行政權的角度，無論是為了推動政務的急迫性，因此不能讓總預算繼續延宕而再次妥協，或是為了照顧某些群體利益，而採取合憲方式編列預算，這種幾近拿香對拜的事情一再發生（普發一萬也是），正面看待是勇於承擔，但無奈的說也是一種鄉愿。這就是台灣此刻的政治現實，面對一個不願釐清責任政治的局面，如果不能真正的依法行政，那麼就只能目睹各種破壞權力分立等憲政原則的戲碼繼續上演。

另一方面，在野陣營同意總預算付委的時間點，客觀上與中國國民黨黨主席赴中行程之間存在時機上的重疊，難免引發外界討論與各種解讀。雖然中國國民黨已經明確表示，相關決策與個別人士的中國行程並沒有關聯，但在涉及國防特別條例與總預算等高度敏感且攸關公共利益的議題時，這類時間上的接近，仍然可能成為公共討論的焦點。

例如中國國民黨立法委員全部缺席4月9日舉行的國防特別條例朝野協商，而該時點與其黨主席出訪期間有所重疊；此外，總預算付委的進展也發生於其返台之後。這些時機本身未必能直接證成任何實質關聯，但在政治溝通與公共信任的層面，確實可能引發社會對決策時機與考量因素的進一步關注。

因此與其將這些現象化約為單一因果關係，更重要的問題在於當涉及國家安全與重大社會議題時，政黨如何建立足以回應外界疑慮的決策透明性與說明責任，以降低不必要的政治爭議與信任成本。否則持續拒審總預算的情形，就好像你的身體需要健檢或治療，有人說他很關心你的建康卻又總是不讓你去醫院掛號檢查一樣。不只如此，還說不讓你看醫生的理由是你所需要的醫療費用太高，但明明他連你要看哪一科做什麼檢查都不想理會。

無論如何，今年的總預算總算有機會進入實質審查的階段了，但危機就此解除了嗎？

中國國民黨在朝野協商後強調，行政院應該先執行立法院三讀通過的法律，即便有違憲疑慮也應該事後再去釋憲；台灣民眾黨先前則指出，為了緊盯行政院後續確實提出軍警預算，甚至考慮用附帶決議的方式要求行政院「依法編列」。從在野陣營的態度來看，今年同意讓總預算付委是因為達成了其原先的訴求；但站在責任政治的角度而言，這種法律案與預算案眾說紛紜的爭執，卻讓憲政體制當中的責任政治陷入了模糊地帶而難以釐清。

去年有禁伐條例、今年是軍警條例，雖然很不願意這樣想，那明年呢？