紀永添專欄：日本再武裝—自衛隊的體制改革與未來發展

紀永添／軍事研究者

日本首相高市早苗挾高人氣，在之前解散眾議院的改選中，史無前例大勝，不只所屬政黨的席次單獨過半，更與聯合組閣的友黨，一起獲得絕對多數席次，也讓高市早苗在任內展開修憲的可能性大增。不過在未改選的參議院，執政聯盟並未擁有優勢席次，再加上日本極高的修憲門檻，接下來能不能順利推動，仍有許多變數。然而高市早苗在握有絕對多數席次後，已鞏固她長期執政的地位，足以處理許多敏感的國防議題，包括修改「安保三文件」，檢討「非核三原則」。更能支持她增加國防預算，調整自衛隊的組織架構，重建日本的軍事力量。因此高市早苗在連任後，所發表的施政方針演說，比之前更為強硬，不只將中國、俄羅斯與北韓，列為日本的三大威脅，還強調日本正面臨第二次世界大戰結束後，最為嚴峻的安保環境，強化國防已經刻不容緩。

從防衛廳到防衛省

事實上，日本自衛隊的正常化，一直默默在進行著，差別只在不同首相或政黨執政時，速度有快有慢。同時隨著外在國際環境的改變，進行方向微調，絕對不是安倍晉三或高市早苗等人執政時，才開始進行自衛隊的改革。日本政府很清楚自衛隊所面臨的諸多問題，畢竟日本是二戰戰敗國，在和平憲法的限制下，原本不能擁有軍隊。是後來韓戰爆發，美國為了分攤防衛日本的壓力，才在1950年先組建警察預備隊，稍後再成立海上警備隊。而隨著美蘇冷戰越演越烈，美國進一步將警察隊預備隊改制成陸上自衛隊，把海上警備隊擴編成海上自衛隊，還增設新的航空自衛隊，全部隸屬於防衛廳，形成了陸海空軍的初步架構。但對駐日美軍來說，自衛隊屬於輔助性質，最主要的任務是支援美軍作戰，戰時只要接受美軍指揮就好，並不需要自己的指揮系統。

這最好的例子，就是陸上自衛隊有很長一段時間，沒有統一的指揮機構，轄下各個方面隊各自為政，分別與美軍配合。陸上自衛隊都如此了，陸海空三個兵種之間的配合協調機制，更是付之闕如。在1954年防衛廳成立時，一併組建的統合幕僚會議，各兵種的幕僚長直接向防衛廳長官負責，缺乏橫向連繫機制。再加上防衛廳的位階較低，民間反戰的情緒高漲，和平憲法的限制，美軍的強勢領導等因素，日本自衛隊一直如同一盤散沙。這個問題直到1991年冷戰結束，才開始出現轉機。在前蘇聯解體後，美國社會開始討論是否應該削減駐外軍力，沒想到卻在1996年爆發台海危機。美國與日本修定「美日防衛合作指針」，引入「周邊有事」條文，明定在日本周邊出現危機事態，美國決定軍事介入時，日本自衛隊也能提供支援，擴大了行動的範圍與樣態。

這對日本自衛隊來說，是非常大幅度的鬆綁，並據此在1999年制訂了「周邊事態法」。去年高市早苗在日本國會接受質詢時，表態萬一中國封鎖台灣，日本自衛隊將以構成「存立危機事態」介入，法源就是「周邊事態法」改名後的「重要影響事態法」。然而缺乏統一指揮機構的日本自衛隊，根本無法獨立作戰，只能提供後勤支援，若要協同美軍在海外進行軍事行動，可能力有未逮。因此日本展開一連串討論，並推動計畫改革，首先是在2004年修改「防衛計畫大綱」，確立強化聯合作戰能力的方向，在2006年廢除功能有限的統合幕僚會議，改設統合幕僚監部。這讓日本防衛大臣首度擁有三軍聯合參謀單位，並且初步統一了陸上自衛隊、海上自衛隊與航空自衛隊的作戰指揮權，這對日本自衛隊是非常重要的一步，還在2007年將防衛廳升格為防衛省。

然而重新建立指揮體系，並非一蹴可幾。就以陸上自衛隊為例，因為過去五個方面隊，分別擔任各轄區的防衛部隊，沒有一個統一的指揮單位，即使已經設立了新的統合幕僚監部，也只能透過陸上幕僚監部，分別指揮各地方面隊，缺乏整合行動能力。這個缺點在2011年的日本311大地震中顯露無疑，面對全國性的大規模天災，陸上自衛隊的各個方面隊，卻無法互相支援，同時指揮紊亂，無法跟海上自衛隊或航空自衛隊緊密配合，在事後檢討中，受到輿論的嚴厲批評。因此日本開始討論如何進一步改革陸上自衛隊，最後在2018年，決定在五個方面隊之上，再設立一個陸上總隊，並交由陸上總隊的司令官統一指揮，功能如同其他國家的陸軍司令部。這讓陸上自衛隊終於跟海上自衛隊與航空自衛隊一樣，擁有一個指揮中心，可以調動全國的地面部隊。

逐步發展攻勢部隊

除此之外，陸上總隊還有一個很重要的功能，就是下轄攻勢部隊。過去五個方面隊負責各地的防衛任務，若要新編一支不負責地方防衛任務的攻勢部隊，就需要一個新的指揮機構。以前日本受限於和平憲法，強調專守防衛，因此沒有任何的攻勢部隊，但隨著情勢轉變與政策鬆綁，日本正逐步發展長程攻擊火力，並組建等同於海軍陸戰隊的水陸機動團。日本先向美國採購400枚戰斧巡弋飛彈，並以國造的陸基12式反艦飛彈為基礎，研發射程達1000公里以上的巡弋飛彈。同時水陸機動團也在不斷擴編，雖然一開始的確是團級規模，但未來將會逐步擴編成三個團，兵力達到3000人，已經是一個海軍陸戰旅。這些巡弋飛彈與攻勢部隊都交由陸上總隊指揮，這也代表陸上自衛隊在確立指揮系統後，已經從防衛性質的支援兵力，轉型為攻守兼備的國家軍隊。

相較於指揮權分散的陸上自衛隊，擁有自衛艦隊司令部的海上自衛隊，比較沒有這方面的問題。然而海上自衛隊過去負責近海防禦與沿岸巡邏，並提供美軍後勤支援，下轄的水面艦艇主要編成4支護衛艦隊，缺乏遠洋作戰的打擊能力。為了因應新的威脅，海上自衛隊已進行大規模組織改造，將作戰艦艇重新編成3支水面作戰群。並且持續興建大型神盾艦與先進柴電潛艦，還修改出雲級直升機護衛艦的飛行甲板，採購具備垂直起降能力的F-35B匿蹤戰機，讓2艘出雲級直升機護衛艦變成輕型航空母艦。未來這3支水面作戰群，將以出雲級輕型航空母艦為旗艦，並由多艘配備戰斧巡弋飛彈的神盾艦組成，具備遠洋作戰能力，可以先發制人，打擊威脅來源。而且日本很可能會在出雲級的基礎上，籌建噸位更大的航空母艦，並擴編水面作戰群，讓戰力倍增。

除了航空母艦這種百分之百的攻擊武器外，由於南韓已跟美國簽署協議，在美國的技術支援下，發展核動力攻擊潛艦，日本應該也會很快跟進。畢竟日本早就有能力自製柴電攻擊潛艦，性能十分優異，只是過去受限於武器輸出限制，一直沒有出售給其他國家。在南韓即將擁有核動力攻擊潛艦的情況下，日本勢必要迎頭趕上，避免落於下風。雖然對日本來說，技術上並不成問題，但日本的「非核三原則」，卻限制了海上自衛隊發展核動力攻擊潛艦。這也導致高市早苗必需推動修改「非核三原則」，為日本的核動力攻擊潛艦鋪路。另外一點是隨著北韓核武威脅的擴大，美國也希望能在日本本土部署核武器，以加強嚇阻北韓，甚至是中國與俄羅斯，然而這也是「非核三原則」所限制的。未來「非核三原則」如果能順利修改，將會大幅改變東亞的戰略情勢。

「宇宙作戰隊」擴編為「宇宙作戰群」

日本航空自衛隊則採購F-35A戰機，以取代現役的F-15J戰機，還與英國、義大利合作「全球空戰計畫（GCAP）」，發展新的第六代戰機，預計用來取代F-2支援戰機，讓現有作戰機隊可以全面升級。而航空自衛隊接下來最重要的發展，很有可能是在大氣層之外。就目前日本防衛省的計畫，已將2020年成立的「宇宙作戰隊」擴編為「宇宙作戰群」，除了強化太空偵照能量，也開始發展干擾敵國衛星的作戰能力。接下來還要將「宇宙作戰群」，再度升級成「宇宙作戰團」，並與美國合作建立監視太空軌道的系統，甚至是直接擊毀敵方衛星的技術。最終的目標是將「宇宙作戰團」，發展成規模更大的「宇宙作戰集團」，並計畫把航空自衛隊改名為「航空宇宙自衛隊」。這個發展方向極具野心，如同美國之前建立的太空軍一樣，將朝宇宙發展，搶占太空高地。

從日本自衛隊的這些發展，我們可以發現，不論是由哪一黨執政，自衛隊的發展都沒有停止過。雖然在和平憲法的重重限制下，日本對於國防軍事的投資都非常低調，但從健全指揮體制到累積基礎技術等方面，都一直在進步。在2025年更是設立等同於三軍總司令部的「統合作戰司令部（JOCC）」，以強化陸海空聯合作戰的能力。美軍則同時提升駐日美軍的位階，設立「統合軍司令部」，做為對口單位，並被賦予作戰指揮權限，這也讓駐日美軍與日本自衛隊的聯合作戰能力進一步提升。同時高市早苗也提出，將以現有的內閣情報調查室為基礎，整合原本分佈在各個部會的情報單位，建立一個國家情報局，並設置一個由首相召開的國家情報會議。這些都讓日本解除戰後的束縛，邁向正常化國家的軍隊組織。不過這也引起中國的抨擊，讓雙方關係緊張。

對台灣來說，日本的再武裝，將大幅強化美日兩國在西太平洋的作戰能力，對嚇阻中國有直接的助益。甚至中國與日本的軍事對峙，在某種程度上，可以分攤當前台海的壓力，讓國際社會更注意到西太平洋的情勢。同時日本解除武器出口限制後，也有可能成為台灣的軍事技術來源。日本自衛隊更將成為第一島鏈的重要防衛力量，如近期日本頻頻援助菲律賓，活動範圍擴大到東南亞一帶，這都有助於強化這條脆弱的島鏈。只是日本如果蛻變成新的軍事強權，也會讓東亞地區陷入美、中、日三強爭霸的複雜局勢。就目前情況來看，日本與中國的緊張情勢有可能會升級，中國如果在內部情勢需求下，鼓動民族主義，展開反日運動，台灣說不定會被捲入其中，不可不慎。面對如此詭譎的情勢，台灣要謹慎因應，在尋求與日本合作的機會時，也要步步為營。