攝影|董孟航    文|林鈺雄(台灣大學法律學院教授、刑事法研究會執行長) 

最近,較勁已久的限制出境(出海亦同)之立法問題,浮上檯面,由《刑事訴訟法》主管機關即司法院研擬、委由立委提案的限制出境草案,因定位不明、輕重失衡、過猶不及而備受抨擊,在協商前緊急喊卡。到底司院版草案的問題何在?

一言以蔽之,一切弊端起源於草案就限制出境的「定位不明」。這個根本問題若不釐清,後患無窮。本來,限制出境處分存在的必要性,各國法制皆然,因此要先說明可能的立法模式,才能評斷我國草案的良寙。

簡言之,限制出境有三種可能立法選項。第一種是刑事訴訟上作為「羈押的替代處分」(下稱A類),也就是被告犯罪嫌疑重大且有羈押原因,但不予羈押而改用干預程度較低的限制出境,作為防止被告逃亡的替代手段。既然是羈押的替代處分,因此在這種立法模式之下,限制出境的立法規定必然是如同具保、責付等其他替代處分一樣,「附隨」在羈押規定而一併立法,而非作為一種獨立的強制處分、也無單獨的刑訴授權規定。

德國、日本、美國(作為保釋條件)刑事訴訟大體皆採A類立法模式,故限制出境作為羈押法制的一環,兩者不可分離。我國現行法也可算是此類,但羈押替代處分授權規定僅泛言「限制住居」,因不夠明確而備受質疑。反之,德國則於《刑事訴訟法》(StPO)中明訂,若僅因有逃亡之虞而羈押時,替代處分尤其可考慮:命被告定期報到、未經許可不得離開住所地、居所地或「一定區域」(指定活動區域可從大到小,因此也包含「限制出境」)、僅得在特定人員監督之下方得離開住宅及命提出適當擔保等(§116 I StPO)。但應注意,不可施以和羈押原因無關的替代處分,例如被告無逃亡之虞而僅有串證之虞者,就不得命限制出境,否則會違反比例原則下位之適合性原則(限制出境根本不適合達成防止串證之目的)。上開替代處分既然是附隨於羈押,故同羈押般採法官保留原則,對羈押含其替代手段不服者,依刑事訴訟規定救濟之。

第二種是行政法上的限制出境(下稱B類),依照不同行政目的需求(例如國安、警政、法務、兵役、移民、稅捐等)而在個別行政法上制訂其授權規定,如我國《入出國及移民法》第6條第1項各款的禁止出國處分。德國行政法中,如《護照法》(PassG)中就有因國安、稅捐、兵役、毒危、扶養義務等事由而拒卻護照申請、撤銷護照並限制出境的行政法授權規定(§§ 7, 8, 10 PassG)。這些性質上屬於行政處分,由行政機關依行政程序為之,且相對人不服時亦是循行政救濟途徑,由行政法院撤銷之。此外,違反上開禁止出境處分者,另有刑事處罰之制裁(§ 24 PassG)。

以上A、B兩類的目的、需求及性質有別,但都可達到限制出境之相同效果,且兩者之間並無互斥關係,先進國家的法制,基本上也都併存這兩類的限制出境措施。此兩類規範不但互不排斥,甚至於有補充關係,例如對於可疑間諜人士,可能還未到達發動刑事追訴或聲請羈押的犯罪嫌疑程度,因此也無從運用A類羈押替代處分,但仍得基於國安目的而先以B類行政法授權來限制其出境,以免錯失良機,造成國安漏洞。B類授權如果充分,A類運用範圍自然就會減少,是以限制出境的通盤立法,要同時考慮A、B兩類的連動性與消長關係。由此可知,限制出境之立法技術門檻不低,修法萬萬不可本位主義或閉門造車,通盤考量才能畢竟全功。

第三種想像上可能的立法選項,是將限制出境從羈押替代處分中抽離出來,當成是「刑事訴訟上獨立類型的強制處分」(下稱C類),並且在《刑事訴訟法》中制訂單獨授權規定,我國司院版草案即是如此。但這種立法模式恐屬罕見,德、日、美皆不採,筆者迄今尚查不到先進國家的立法例可循,而翻遍司院版草案立法說明,從頭到尾找不到半個外國法例來支持。恐怕又是我國起草者「兄弟個人獨獲的創見」?!

土法煉鋼的立法,最怕暴虎馮河淪為「不倫不類」,導致實務治絲益棼!日本《刑事訴訟法》雖曾有類似的修法芻議,但因作為獨立強制處分的定位,和羈押替代處分之間的糾結不明,且將製造諸多錯綜難解的適用問題(我國司法院版草案第93條之6的準用規定,即有相同疑慮),故經研議後終究放棄,草案胎死腹中,限制出境又回歸作為審判中羈押替代處分的定性。前車之鑑不遠,我國豈可冒進?

此外,一旦將限制出境單獨抽離出來立法,我國目前僅有的羈押替代處分將更加空洞、無用,法官反而更可能面臨全有(羈押被告,若押錯人成烏龍事件)或全無(釋放被告,若逃走了變恐龍法官)的「兩龍」困境,甚而增添實務運用羈押的需求及危險,個案反而更容易違反比例原則,內國制度和國際人權法也就更難接軌。

話說回來,那我國法制究竟問題何在?如何立法?簡單說,就《刑事訴訟法》而言,問題在於包含限制出境在內的羈押替代處分,我國立法授權密度太低,規定太不明確,種類也太過侷限,以致於無法發揮作為羈押替代處分的應有功能。

據此,修法方向除了應採包裹立法,同時考量行政法的限制出境(國),一併修正《入出國及移民法》之外;就《刑事訴訟法》而言,不但應仿效先進國家將限制出境明文定性為羈押替代處分(A類,而非反其道而行的C類),並應將替代處分的選項予以明文化、充實化及多樣化(就此而論,尤美女委員提案版比司法院版草案,思慮更為周全),如有逃亡之虞者得命被告居家監禁、定期報到或不得離開特定區域並輔以電子監控等措施;串證之虞者得命禁止接觸共同被告、證人、鑑定人或從事特定串證風險活動;違反限制命令者並施以有效制裁(引進實體法的棄保潛逃罪、訴訟法的逃犯失權法則)。如此通盤考量、多管齊下,才是法治國家的修法正途!

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